DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO ADEQUADA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL

RESUMO DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO ADEQUADA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL Irio Luiz Conti (Dr. em Desenvolvimento Rural e Professor na Faculdade Santo Ângelo – [email protected]); Miriam Villamil Balestro Floriano (Dra. em Sociologia Jurídica e Instituições Políticas, Promotora de Justiça do Ministério Público do RS - [email protected]). Apresentador do trabalho: Irio Luiz Conti ([email protected]) Palavras-chaves: Direito humano à alimentação adequada; segurança alimentar e nutricional. Introdução Nas duas últimas décadas o Brasil referenciou-se e foi muito visitado por pesquisadores e formuladores de políticas públicas sociais de inúmeros países, especialmente daqueles em desenvolvimento. Isso deve-se às inovações conceituais, legislativas e programáticas introduzidas por uma diversidade de atores governamentais e da sociedade civil na formulação, proposição, implementação e monitoramento de políticas públicas de defesa e promoção de direitos individuais e coletivos, dentre os quais o direito humano à alimentação adequada (DHAA). As iniciativas empreendidas pelo Estado brasileiro convergiram na constituição do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) e se desdobraram na implementação de um conjunto de políticas públicas de segurança alimentar e nutricional (SAN). Essas foram formuladas e executadas de forma intersetorial e com a participação ativa da sociedade civil, resultando na afirmação de direitos e na emancipação cidadã de uma diversidade de sujeitos de direitos que eram alijados do acesso aos direitos sociais fundamentais. Com a ascensão dos governos Temer, em 2016, e Bolsonaro, em 2018, a ainda frágil democracia brasileira e, consequentemente, as políticas públicas que se encontravam em diferentes graus de construção e consolidação sofreram uma drástica mudança de rumos, com o enfraquecimento de algumas e interrupção de outras. Com um discurso de “colocar o Brasil nos trilhos” o primeiro iniciou e, para “salvar o Brasil do colapso”, o governo Bolsonaro busca levar adiante a implementação de um projeto neoliberal calcado numa política de ajuste fiscal. Projeto este que se caracteriza pela redução e/ou extinção de instrumentos e espaços de participação social, a privatização e entrega do patrimônio nacional, a redução de direitos dos trabalhadores e o retrocesso nas políticas públicas de diversos segmentos sociais. Essa mudança na orientação política do governo fragiliza as bases do Estado Democrático de Direito e os direitos sociais afirmados na Constituição cidadã de 1988. Nesta seara poder-se-ia elencar e analisar uma longa lista de desmontes de direitos e políticas públicas que vêm sendo praticados pelo governo federal em áreas como a educação, saúde, previdência social, agriculturas, assistência social e outras. Neste artigo mantém-se o foco na política de SAN e, mais especificamente, na busca de resposta à indagação: em que medida a extinção do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) como um espaço de concertação entre governo e sociedade civil nas políticas públicas de SAN viola a realização do direito humano à alimentação adequada no Brasil? Objetivo Analisar em que medida a redução e/ou extinção de espaços de conformação de políticas públicas com participação e controle social como o Consea, pelo governo federal, viola a realização do direito humano à alimentação adequada no Brasil. Metodologia O presente artigo caracteriza-se como um estudo bibliográfico e empírico, que privilegia a abordagem qualitativa. Minayo (2012, p. 21) acentua que uma pesquisa sobre processos sociais deve “[...] ocupar-se com um nível de realidade que não pode ou não deveria ser quantificado, porque trabalha com o universo dos significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes que fornece respostas dificilmente alcançáveis pela abordagem quantitativa”. No caso em questão, mais que estudar impactos de programas específicos de políticas públicas, trata-se de uma investigação sobre as mudanças decorrentes do estreitamento e extinção de espaços de participação e controle social nas políticas públicas de segurança alimentar e nutricional, provocadas em virtude da reorientação política adotada pelos governos Temer e Bolsonaro. A investigação contará com a pesquisa bibliográfica e documental, complementada com dados secundários de acervos públicos, do Consea, de entidades e de organizações sociais. O artigo contará com uma parte sobre a fundamentação teórico-conceitual do direito humano à alimentação adequada, seguida da explicitação das obrigações do Estado brasileiro de respeitar, proteger e garantir este direito. Na sequência será analisado como a extinção do Consea, como um espaço relevante de participação e controle social das políticas públicas de segurança alimentar e nutricional, caracteriza a violação dessas três obrigações do Estado em relação à efetivação do direito humano à alimentação adequada. Para além da contribuição no aprofundamento da dimensão conceitual do DHAA e sua efetivação com a participação social, este estudo trará uma contribuição metodológica no que se refere à construção e efetivação de instrumentos de identificação e análise de violações do direito humano à alimentação adequada no contexto brasileiro. Elementos de fundamentação contextualização A construção social e jurídica do direito humano à alimentação adequada possui inscrição objetiva no Sistema Internacional dos Direitos Humanos e no sistema normativo brasileiro. Essa construção possui longa trajetória a partir da evolução dos direitos sociais e de sua inserção no ordenamento jurídico internacional. A garantia do acesso das pessoas a alimentos adequados e de não padecerem de fome e desnutrição é um direito humano, consagrado em diversos instrumentos internacionais, entendido como um direito prioritário pela Organização das Nações Unidas (ONU). Aos Estados cabem as obrigações de respeitar, proteger e garantir o DHAA de sua população de modo progressivo, sendo vedado o retrocesso. A construção de instrumentos jurídicos e dos mecanismos a estes afetos, no âmbito das Nações Unidas, contou com a participação da sociedade civil em diversos espaços e eventos nacionais e internacionais. Destacam-se, especialmente, as Cúpulas Mundiais de Alimentação de 1996, 2002, 2009, da FAO, e as Diretrizes Voluntárias em Apoio à Realização Progressiva do Direito à Alimentação Adequada no Contexto da Segurança Alimentar Nacional, da FAO, com as respectivas obrigações adotadas pelos Estados membros, aprovadas em 2004 e adotadas pelos 187 países membros da FAO. Sob o ponto de vista jurídico o DHAA situa-se como um Direito Humano Fundamental Social. Na acepção de Ferrajoli (2001), os direitos fundamentais configuram-se em vínculos normativamente impostos, para a garantia e o interesse de todos, estipulados como vitais e, por isso, fundamentais. A temática da fome e da desnutrição foi considerada aspecto substancial quando da elaboração da Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), sendo o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC) (1966), a Convenção Sobre os Direitos da Criança (1989) e a Convenção para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (1979) os principais Tratados Internacionais que contemplam o DHAA. O interesse maior juridicamente protegido pelo DHAA é a vida com dignidade. Deste modo, interpretando o PIDESC em seu Comentário Geral nº 12, para a ONU: O direito à alimentação (adequada) é realizado quando cada homem, mulher ou criança, só ou em comunidade com outros, tem física e economicamente acesso a uma alimentação suficiente ou aos meios para obtê-la. O conteúdo do direito a uma alimentação (adequada) compreende [...] a disponibilidade de alimentação isenta de substâncias nocivas e aceitável em uma cultura determinada, em quantidade suficiente e de uma qualidade própria para satisfazer as necessidades alimentares do indivíduo, a acessibilidade ou possiblidade de obter essa alimentação de modo duradouro, e que não restrinja o gozo dos outros direitos humanos (ONU, 1998, pr 6). No Brasil, ademais da recepção constitucional dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos, o artigo 6º da Constituição Federal afirma que “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (BRASIL, 1988, art. 6º). E a Lei nº 11.346/2006 dispõe expressamente que: A alimentação adequada é direito fundamental do ser humano, inerente à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização dos direitos consagrados na Constituição Federal, devendo o poder público adotar as políticas e ações que se façam necessárias para promover e garantir a segurança alimentar e nutricional da populaçao (BRASIL, 2006, art. 2º). Essa construção jurídica e abordagem do DHAA como um direito humano no Brasil, implicou na definição de elementos de controle e monitoramento de sua implementação no território nacional. Para isso, é necessário que haja clareza sobre quem são os titulares deste direito e quem são os responsáveis pelo cumprimento desta obrigação, quais as responsabilidades da União, dos estados e municípios, e como será a participação de organizações e indivíduos da sociedade civil em sua realização. A responsabilidade final pela realização do DHAA é do Estado, cabendo a instrumentalização das medidas necessárias aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. No Brasil a construção conceitual e a adesão aos tratados internacionais ocorreram de forma concomitante com a formulação e adoção de alguns instrumentos para a efetivação do DHAA. Um deles foi o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), criado em 1994, pelo Presidente Itamar Franco, e desativado em 1995, pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso. Foi reativado em 2003, no primeiro dia de governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva. Sua criação resultou de uma proposição da sociedade civil, de modo a constituir um espaço institucional, composto por representantes de governo e da sociedade, para o exercício do controle social e a participação social na formulação, proposição, monitoramento e avaliação de políticas públicas de segurança alimentar e nutricional que visam a realização progressiva do direito humano à alimentação adequada da população brasileira. Em 2003 o governo brasileiro deu um passo importante ao incorporar o tema da fome em sua agenda política e encará-la com a implementação da estratégia Fome Zero, composta por vários programas, projetos e ações de segurança alimentar e nutricional. Pouco tempo depois, por proposição da sociedade civil envolvida com o tema da SAN, o Executivo elaborou e o Congresso Nacional aprovou a Lei nº 11.436/2006, denominada de Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN). Essa lei instituiu e o governo criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), reconhecendo que a realização do direito humano à alimentação adequada requer ações públicas que devem ser participativas e articuladas de modo intersetorial entre os diversos órgãos públicos nas esferas nacional, estadual e municipal. Após uma intensa campanha promovida por uma diversidade de organizações e entidades da sociedade civil, especialmente articuladas no Consea, em 2010 o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional nº 64, que incluiu a alimentação entre os direitos sociais fundamentais na Constituição Federal. No mesmo ano foi editada a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN), por meio do Decreto nº 7.272/2010, com o objetivo de assegurar o direito humano à alimentação adequada a todos os habitantes do território brasileiro, mediante a promoção de programas e ações de soberania e segurança alimentar e nutricional que lhes garantam o acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades. Com base no marco legal instituído e na ampliação da base conceitual das políticas relacionadas à SAN, em 2011, a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN) elaborou o primeiro Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2011/15 e em 2015 elaborou o segundo Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2016/19. Ambos os planos foram elaborados a partir de demandas da sociedade civil e tiveram no Consea suas arenas de debate e concertação em torno de programas e ações estratégicos que foram planejados, executados, monitorados e avaliados ao longo desse período. Nesse processo de concertação social, o Consea contribuiu sob múltiplos olhares para a definição e/ou o aprimoramento de políticas públicas para a garantia da soberania e segurança alimentar e nutricional no Brasil. Exemplos emblemáticos disso são: a Estratégia Fome Zero; a Política e o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; os Programas de Convivência com o Semiárido; a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica; o Plano Safra da Agricultura Familiar; o Programa de Aquisição de Alimentos; o Programa Nacional de Alimentação Escolar; o Guia Alimentar da População Brasileira (e o seu caráter orientador de políticas públicas). As múltiplas iniciativas implementadas resultaram em mudanças substanciais no enfrentamento da pobreza, da pobreza extrema e na promoção do DHAA. Conforme estudos recentes de Menezes e Jannuzzi (2018), o número de brasileiros que viviam na pobreza baixou de 45.247.794 pessoas em 1992 para 14.145.859 em 2014 e subiu para 21.625.347 em 2016. Já, o número de brasileiros que viviam em situação de pobreza extrema baixou de 19.558.218 pessoas em 1992 para 5.162.737 em 2014, subiu para 9.972.097 em 2016 e segue subindo rapidamente. A consistência, abrangência e articulação das políticas públicas nas diferentes áreas, somada à histórica recuperação do poder de compra do salário mínimo, possibilitou que o Indicador de Prevalência de Subalimentação registrasse 3% de população ingerindo menos calorias que o recomendado pelos organismos internacionais. Com esse ciclo virtuoso, em 2014, o Brasil saiu do Mapa da Fome e tornou-se uma referência internacional de combate à fome e promoção da segurança alimentar e nutricional (FAO, 2014). Entretanto, em seu primeiro dia de governo, o presidente Jair Bolsonaro editou a Medida Provisória 870/2019, que extinguiu o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. Este Conselho, composto por 1/3 de representantes de diferentes órgãos do poder executivo e 2/3 de representantes da sociedade civil, tinha como competência assessorar a Presidência da República na formulação, execução e monitoramento das políticas públicas de segurança alimentar e nutricional. Isto é particularmente preocupante em um cenário de estancamento ou piora de indicadores que apontam a degradação das condições de vida: os sinais visíveis da volta da fome, recrudescimento da mortalidade infantil, interrupção do processo de diminuição da desigualdade de renda e de raça, aumento do desemprego e da pobreza e o recrudescimento da violência. Dados do IBGE (2018) apontam que o número de pessoas que vivem na extrema pobreza no Brasil retrocedeu dez anos em dois. Somente de 2016 para 2017 mais de 2 milhões de pessoas passaram para baixo da linha de pobreza do Banco Mundial, que atualmente se aproxima de 15 milhões de pessoas. Neste contexto delicado, por um lado os indicadores apontam retrocesso nas políticas sociais, com expressivo aumento da pobreza, da pobreza extrema e da volta do Brasil ao Mapa da Fome, e, por outro, o governo aniquila e/ou extingue espaços de participação e controle social. A extinção do Consea e a precarização ou paralização de outros 33 conselhos nacionais de políticas públicas representa uma afronta à democracia e um retrocesso social, uma vez que desmonta os espaços de participação social, um dos pilares da democratização do Estado, conforme pactuado e previsto na Constituição Federal. Portanto, a extinção do Consea viola as três obrigações estruturantes do Estado brasileiro em relação ao DHAA. Viola a obrigação de respeitar, por meio: da extinção do Consea e de políticas e programas de SAN; da não substituição destes instrumentos e programas por outros à altura da função por eles cumprida; e do retrocesso nos recursos disponibilizados para o cumprimento deste direito. A obrigação de proteger é violada à medida que o Estado deixa descoberta a proteção do DHAA da população diante das investidas de empresas transnacionais que fragilizam os sistemas agroalimentar e fragiliza, sobremaneira, o funcionamento do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e compromete a garantia do direito humano à alimentação adequada em todas as esferas de governo. Sabe-se que as medidas de maior efetividade na implementação do DHAA no Brasil floresceram com a abertura democrática, com espaços públicos que propiciam a participação social na construção das políticas públicas de segurança alimentar e nutricional. Aí se explicita a evolução do DHAA, na construção de políticas públicas e no arcabouço legislativo, com contribuições da sociedade civil num regime democrático de direito, sem o qual a participação social com suas variadas formas de expressão não encontraria espaço de realização. Os espaços de participação e diálogo entre a sociedade civil e o Estado, como os conselhos e as conferências, se legitimam como formas de mobilização pela construção, implantação e monitoramento de políticas públicas na relação com os poderes Executivo (políticas públicas) e Legislativo (marco legal). A consolidação e preservação destes espaços tem relação com o empoderamento dos sujeitos de direitos para a exigibilidade do DHAA e o acesso aos mecanismos de garantia que lhe são inerentes na realidade em que estão inseridos. Fonte de financiamento: Trabalho sem financiamento. Conflito de interesses: Não há conflito de interesse a declarar. Referências ABRANDH-FAO. A exigibilidade do Direito Humano à Alimentação Adequada. Brasília: ABRANDH-FAO, 2007. BALESTRO FLORIANO, M. V. A Implementação do Direito Humano à Alimentação Adequanda no Brasil. Programa de Doctorado en Sociologia Juridica e Instituciones Políticas. Universidad de Saragoza. Saragoza, 2015. BRASIL. 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