COMPRA INSTITUCIONAL: ANÁLISE DE CHAMADAS PÚBLICAS

Introdução/objetivos Esse estudo se insere no projeto ‘Papel social da universidade no fortalecimento das políticas públicas de segurança alimentar e nutricional’, desenvolvido pela Rede de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (integrante da Rede Latino-Americana de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional) e apoiado pelo Núcleo de Segurança Alimentar e Nutricional da UNIRIO. Destaca-se que o projeto em questão foi aprovado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico/CNPq e pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações/MCTIC, por meio da Chamada CNPQ/MCTIC nº 016/2016 - Segurança Alimentar e Nutricional no âmbito da Rede Latino-Americana de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional. Uma das vertentes desse projeto visa analisar as possibilidades de articulação entre a demanda de alimentos, estrutura e modalidade de serviço do Restaurante Universitário da UNIRIO e a oferta de alimentos da agricultura familiar na região. Nesse sentido, realizou-se primeiramente a análise de chamadas públicas, por meio de editais e marcos regulatórios relacionados, a fim de melhor compreender as especificidades desse procedimento especial de dispensa do processo licitatório e como vem sendo conduzido pelos órgãos públicos. Ao ser criado, em 2003, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), tinha como objetivos primordiais “incentivar a agricultura familiar, compreendendo ações vinculadas à distribuição de produtos agropecuários para pessoas em situação de insegurança alimentar e à formação de estoques estratégicos” (BRASIL, 2003). Dessa maneira, busca promover o abastecimento alimentar por meio de compras governamentais, articulando o incentivo à agricultura familiar e o atendimento a pessoas em situação de insegurança alimentar. A partir de 2012, esses objetivos se ampliaram e foi criada nova modalidade do PAA, denominada Compra Institucional (CI), expandindo os mercados para os produtos da agricultura familiar. Essa nova modalidade permite ao poder público, tanto das esferas federais, estaduais, quanto municipais, adquirir alimentos de produtores familiares através de chamadas públicas (BRASIL, 2012). Nessa perspectiva de associação da oferta de alimentação em espaços públicos e o fortalecimento da agricultura familiar, em 2015, o governo federal aprovou o Decreto n. 8473, que estabelece, no âmbito da administração pública federal, o percentual mínimo de 30% que deve ser destinado à aquisição de gêneros alimentícios de agricultores familiares (BRASIL, 2015). Este decreto induz e potencializa a afirmação da identidade, a redução da pobreza e da insegurança alimentar no campo, a organização de comunidades, incluindo povos indígenas e quilombolas, o incentivo à organização e associação das famílias agricultoras e o fortalecimento do tecido social, a dinamização das economias locais, a ampliação da oferta de alimentos de qualidade e a valorização da produção familiar. As Unidades de Alimentação e Nutrição (UAN), como os restaurantes universitários, devem ter como objetivo o fornecimento de refeições de qualidade, adequadas do ponto de vista nutricional e que respeitem a diversidade cultural dos seus comensais (MACHADO et al., 2013). Na perspectiva da concretização do Direito Humano à Alimentação Adequada e Saudável, também se faz necessário buscar contemplar, no planejamento de cardápios e compra de gêneros alimentícios, aqueles advindos de circuitos curtos de produção, preferencialmente agroecológicos e produzidos pela agricultura familiar. No entanto, a viabilidade de aquisição de alimentos da agricultura familiar via PAA modalidade CI pela UNIRIO, depende de diversos fatores, dentre eles o processo administrativo que se inicia com a chamada pública. Método Trata-se de um levantamento documental, realizado a partir da legislação vigente no que se refere ao Programa de Aquisição de Alimentos, em especial na modalidade compra institucional e dos editais de chamadas públicas para aquisição de gêneros alimentícios da agricultura familiar publicados por órgãos públicos. Para a pesquisa da legislação e dos modelos de chamadas públicas foi empregada a homepage do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS). Os editais de chamadas públicas foram pesquisados por meio do Sistema de Monitoramento de Oportunidades de Compras Públicas da Agricultura Familiar, normatizado pela Portaria 434, de 19 de julho de 2017 (BRASIL, 2017). Primeiramente a coleta contemplou todas as ocorrências referentes a editais de chamadas públicas realizadas por entes públicos via PAA, modalidade CI no período de janeiro/2017 a março/2018. A sistematização dos dados referentes às chamadas públicas foi baseada nas seguintes informações: (a) nome da instituição; (b) localidade; (c) número da chamada e vigência; (d) objetivo específico da chamada; (d) alimentos listados e suas respectivas quantidades e (e) recursos disponibilizados. Em um segundo momento, focalizou-se as chamadas realizadas no período de janeiro a outubro/2018 no estado do Rio de Janeiro, a fim de analisar mais detidamente os parâmetros estabelecidos para a realização do processo de seleção e contratação das propostas. Resultados/discussão Foram obtidos 38 editais de chamadas públicas para compra de produtos da agricultura familiar via PAA, modalidade CI, entre janeiro/2017 e março/2018. Destaca-se que dentre esses, 22 chamadas foram lançadas por órgãos relacionados às Forças Armadas, representando 58% dos editais. As prefeituras municipais foram responsáveis por 6 chamadas, assim como as universidades e institutos federais e o restante foi realizado por unidades hospitalares e penitenciárias. Os recursos disponibilizados para compra variaram de 9 mil reais em edital do Instituto Federal do Rio Grande do Sul, Erechim-RS, até 8,7 milhões em edital do Ministério da Defesa, Brasília-DF. Do mesmo modo, o número de itens a serem adquiridos em cada chamada variou amplamente: de 9 a 153 itens. Ainda que a maior parte dos alimentos constantes nas chamadas sejam in natura (representados especialmente por frutas e hortaliças) ou com baixo grau de processamento (como, por exemplo, polpas de frutas), chama a atenção o fato de que algumas chamadas incluem itens que exigem nível mais complexo de procedimentos industriais para sua obtenção (como produtos enlatados, sorvetes, salgados congelados), e que em geral não fazem parte do cotidiano da produção da maioria dos produtores familiares no Brasil. Isso expõe a situação em que o cumprimento legal do percentual mínimo destinado a aquisição de alimentos provenientes da agricultura familiar, não necessariamente contribui para o cumprimento dos objetivos do PAA. Para incentivar a agricultura familiar, promovendo a sua inclusão econômica e social e fortalecer circuitos locais e regionais e redes de comercialização, é necessário considerar quais produtos estão sendo inseridos nas chamadas em relação a capacidade de fornecimento dos agricultores da região a ser atendida. A presença de alimentos que não fazem parte da aptidão agrícola da região e/ou exigem um grau de processamento incompatível com a realidade dos produtores familiares pode estimular desvios, como o fornecimento de alimentos que não são de produção própria do agricultor ou organização que atendam aos requisitos exigidos para participar das chamadas. Entre janeiro e outubro/2018 foram encontrados seis editais de chamadas públicas para aquisição de gêneros alimentícios via PAA modalidade CI, realizadas no estado do Rio de Janeiro. Essas chamadas foram analisadas quanto aos aspectos formais conforme exigências legais dadas pelo Decreto n.º 7.775, de 4 de julho de 2012; pela Resolução do Grupo Gestor do Programa de Aquisição de Alimentos nº 50, de 26 de setembro de 2012 e pela Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão nº 2, de 29 de março de 2018. Dentre as seis chamadas, apenas uma foi realizada por uma prefeitura municipal, enquanto as demais foram realizadas por órgãos relacionados às Forças Armadas. Um dos itens analisados foi o período a que se referiam as chamadas. A maior parte estabeleceu o período de 12 meses, a contar da data de assinatura do contrato ou até ser atingido o limite de valor de fornecimento estabelecido pela legislação, nesse caso, R$20.000,00 anualmente por unidade familiar ou R$6.000.000,00 por organização fornecedora. Quanto à participação, apenas a chamada realizada pela prefeitura não seguiu o estabelecido no Decreto nº 7.775/2012, que define os beneficiários fornecedores e as organizações fornecedoras. Aparentemente, a prefeitura seguiu o modelo de chamada recomendada pelo FNDE para aquisições relacionadas ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), já que separou os participantes em grupos formais, informais e fornecedores individuais. Mas o principal problema encontrado foi que, embora indiquem os beneficiários fornecedores como possíveis participantes do certame, quatro editais não definem os documentos a serem apresentados por estes. É possível afirmar que, nessas circunstâncias, a chamada fica restrita às cooperativas e outras organizações formalmente constituídas como pessoa jurídica, excluindo os beneficiários fornecedores, constituídos pelos agricultores familiares e empreendedores familiares rurais. Ainda quanto aos critérios de elegibilidade, para as chamadas realizadas pelas Forças Armadas, foram elencados outros documentos além daqueles listados no Decreto nº 7.775/2012, a saber: certidões negativas junto ao INSS, FGTS, receita federal, dívida ativa da união, CNDT e credenciamento regular no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF (para organizações fornecedoras); cópia do contrato social, registrado em cartório de registro civil de pessoas jurídicas (para empreendimentos familiares) e cópia de alvará sanitário tanto para beneficiários fornecedores quanto para organizações fornecedoras. Quanto à definição dos preços, em todos os editais há declaração de que foi observado o art. 5º da Resolução GGPAA Nº 50/2012. Essa resolução estabelece que “para definição dos preços de aquisição dos produtos da agricultura familiar e suas organizações, o órgão responsável pela compra deverá realizar, no mínimo, três pesquisas devidamente documentadas no mercado local ou regional”. No entanto, os editais analisados não apresentam claramente como e onde foi realizada a pesquisa de preços. Apenas um dos editais indica que empregou a ferramenta de busca de preços praticados na administração pública, denominada ‘Painel de Preços’. Foi observado ainda que há uma tentativa de buscar o menor preço, desvirtuando a chamada e aproximando-a do processo de licitação. Em algumas chamadas esse objetivo fica explícito em expressões como “menor preço por item” ou “chamada pública, tipo menor preço”. Camargo, Baccarin e Silva (2016) também encontraram esse tipo de problema em chamadas públicas relacionadas ao PNAE, Nesses casos, a seleção dos projetos de venda se realiza a partir do menor preço, estabelecendo uma competição por preços entre os agricultores familiares. No entanto, um dos objetivos da chamada pública é justamente permitir o estabelecimento de uma concorrência igualitária entre os agricultores familiares, a partir da fixação do preço na chamada pública e estabelecimento de critérios outros, que não o preço, para seleção das propostas de venda. Entre esses critérios pode-se elencar, por exemplo, origem do alimento (local, regional ou nacional), bem como a priorização de assentados da reforma agrária, indígenas e/ou quilombolas. Dada a dificuldade dos agricultores familiares de participar dos processos licitatórios regidos pela Lei nº. 8.666/93 (BRASIL, 1993), que tem por base a competitividade, a fim de selecionar a proposta mais vantajosa para a administração pública, é que se estabelece o procedimento de chamada pública. No entanto, a chamada não pode ser tratada como uma licitação simplificada, já que nesse caso, o órgão público abre mão de selecionar a proposta mais vantajosa financeiramente, para alcançar outro benefício econômico, que é o desenvolvimento da agricultura familiar local. Ainda que a análise das chamadas não permita fazer inferências sobre o cumprimento dos contratos, é possível observar dificuldades impostas já na chamada. Todos os editais têm prazo máximo de 12 meses e não há nenhuma referência quanto ao cumprimento integral dos contratos por parte do órgão público. Ou seja, se em 12 meses as quantidades previstas de alimentos não forem solicitadas integralmente pelo contratante, os fornecedores terão que escoar a produção de outra forma. Além disso, há muito pouca informação sobre a periodicidade de entrega dos itens constantes nos editais. Estabelece-se que as solicitações serão realizadas com 2 a 3 dias de antecedência aos fornecedores, que deverão providenciar a entrega. Apenas a chamada realizada pela prefeitura incluiu um quadro com a descrição dos produtos e respectivas periodicidades e horários de entrega. A falta desse tipo de informação pode inviabilizar a participação dos agricultores familiares, especialmente daqueles não organizados em cooperativas, uma vez que dificulta muito o planejamento da produção. Sem informação suficiente para poder conciliar a sua produção – considerando os ciclos de crescimento de cada tipo de alimento – e a demanda do contratante, o agricultor vê limitada sua capacidade de se comprometer com a entrega dos itens. Conclusão/Considerações finais A presença de itens que não correspondem a vocação agrícola da região (como maçã gala e pera portuguesa), bem como de itens cujas especificações técnicas e grau de processamento dificilmente podem ser atendidos por agricultores familiares (como barra de cereais, lombinho, molho inglês e achocolatado), foi observada especialmente nos editais que envolviam os maiores montantes de recursos. Há que se analisar detidamente se essas chamadas têm sido atendidas, se os contratos têm sido cumpridos e se os recursos realmente estão satisfazendo o objetivo de estimular o desenvolvimento da agricultura familiar local. A lógica do processo licitatório ainda está muito presente, distorcendo pontos fundamentais das chamadas públicas, o que compromete o PAA, modalidade compra institucional. Ainda que se cumpra formalmente os ditames legais de uma chamada pública, parece necessária a sensibilização e o esclarecimento dos órgãos públicos, especificamente dos gestores administrativos, quanto aos objetivos e princípios que sustentam o PAA, bem como a clara distinção entre licitação e chamada pública. Lançar chamadas sem a prévia articulação com produtores rurais da região possivelmente não alcançará o propósito de incentivo a agricultura familiar, com inclusão econômica e social e fortalecimento dos circuitos locais e regionais de comercialização. Nesse sentido, cabe pensar se a aproximação entre nutricionistas e gestores administrativos não poderia ser uma estratégia inicial para qualificar o processo de elaboração das chamadas, cabendo ao nutricionista o papel de articulador entre a demanda da unidade e a oferta local. Referências bibliográficas BRASIL. Decreto n. 8473 de 22 de junho de 2015. Estabelece, no âmbito da Administração Pública federal, o percentual mínimo destinado à aquisição de gêneros alimentícios de agricultores familiares. Diário Oficial da União. 2015; 23 jun. BRASIL. Lei n°. 10.696 de 02 de julho de 2003. Dispõe sobre a repactuação e o alongamento de dívidas oriundas de operações de crédito rural, e dá outras providências. 2003. BRASIL. Portaria 434, de 19 de julho de 2017. Institui o Sistema de Monitoramento de Oportunidades de Compras Públicas da Agricultura Familiar. 2017. BRASIL. Presidência da República. Decreto nº. 7.775 de 4 de julho de 2012. Regulamenta o art. 19 da Lei nº. 10.696 de 2 de julho de 2003, que institui o Programa de Aquisição de Alimentos, e o Capítulo III da Lei nº. 12.512 de 14 de outubro de 2011 e dá outras providências, 2012. BRASIL. Presidência da República. Lei nº. 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. CAMARGO, R. A. L. de; BACCARIN, J. G.; SILVA, D. B. P. Mercados institucionais para a agricultura familiar e soberania alimentar. Revista NERA (UNESP), v. 19, p. 34-55, 2016.