AÇÕES E POLÍTICAS PÚBLICAS EM SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL EM MUNICÍPIOS DO ESTADO DE SÃO PAULO, EM 2020 E 2022

AÇÕES E POLÍTICAS PÚBLICAS EM SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL EM MUNICÍPIOS DO ESTADO DE SÃO PAULO, EM 2020 E 2022

 

Autores/as: Soraia de Fátima Ramos (Instituto de Economia Agrícola; [email protected]); Vanuzia de Souza Teixeira[1] (Secretaria de Desenvolvimento Social; [email protected]); Celso Luís Rodrigues Vegro (Instituto de Economia Agrícola; [email protected]); Paulo José Coelho (Instituto de Economia Agrícola; [email protected]); Rosana de Oliveira Pithan e Silva (Instituto de Economia Agrícola; [email protected]); Fabiana Kawassaki Hirashima (Instituto de Economia Agrícola; [email protected]); Camila da Cunha Michelin (Secretaria de Agricultura e Abastecimento; [email protected])

 

Resumo

 

Introdução

            A problemática social da fome no Brasil tem sido foco de diagnósticos com abordagens que partem da perspectiva do acesso aos alimentos e por aquelas que privilegiam as estruturas de produção e de distribuição. Essas análises permitem, conjuntamente, construir um quadro referencial das causas e consequências da permanência e expansão do problema da fome. São 33 milhões de brasileiros em condição de insegurança alimentar grave (fome) (Maluf, 2022).

Nos anos de 1940, a construção teórica de Josué de Castro, salientou a perspectiva de que a fome também possuía natureza política, superando diagnósticos tecnicistas, ao indicar as consequências do processo de colonização e ocupação do território (estrutura agrária) e das contradições econômicas no país (Castro, 1984; Andrade, 2003). Assim, é possível explicar os contrastes sociais em que coexistem no mesmo espaço a moderna agricultura científica e a fartura da produção agropecuária e, por outro lado, o desperdício e os entraves ao acesso aos alimentos com a permanência da fome e insegurança alimentar e nutricional (ISAN).

A partir dos anos 1990 e, em especial, no início do século XXI, são implementadas políticas públicas federais direcionadas à mitigação da fome (Silva, 2014, Pedrotti e Oliveira e Silva, 2022) como o Programa Fome Zero (Andrade, 2003; Aranha, 2010; Silva, 2014,). A organização de uma estrutura territorial para a participação social ocorreu com a criação dos Conselhos de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEAs) (Maluf, Menezes e Valente, 1996) e o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) (BRASIL, 2006, BRASIL, 2010). Foram criados os programas de compras públicas da agricultura familiar, as feiras orgânicas e agroecológicas, os bancos de alimentos e os equipamentos públicos de segurança alimentar (cozinhas comunitárias e hortas escolares), além das doações de cestas de alimentos às populações vulneráveis. A articulação e o envolvimento dos movimentos sociais por meio de fóruns consultivos como os CONSEAs impediram que o conflito de estratégias sobre o combate à fome assumisse vieses exclusivamente produtivistas, como aquelas referendadas pelas entidades do agro e de suas grandes corporações.

A existência de políticas públicas estruturadas para o combate à fome e o fortalecimento da agricultura familiar com os Programas Nacionais de Aquisição de Alimentos (PAA) e de Alimentação Escolar (PNAE), oferecem diretrizes para a produção e oferta de alimentos e bebidas saudáveis e diversificados. A priorização das aquisições governamentais de orgânicos e agroecológicos possui capacidades indutivas para a reconfiguração da ocupação do solo, das práticas e sistemas de produção, e a dinamização dos circuitos curtos de comercialização.

No estado de São Paulo, políticas públicas como o Programa Paulista de Agricultura de Interesse Social (PPAIS), VivaLeite, Regularização Fundiária, Bom Prato, Cozinhalimento e Cesta Verde (SÃO PAULO, 2023, ITESP, 2023), possuem substancial alcance. Na ausência dessas políticas, a insegurança alimentar seria de maior gravidade. Tais políticas, quando acompanhadas de programas e distribuição de renda, aceleram a tendência de diminuição da fome crônica ou ISAN. O Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável do estado de São Paulo (CONSEA-SP) ao reunir uma pluralidade de agentes sociais -  entidades da sociedade civil e os técnicos do poder público – constitui-se em fórum de atuação popular nos territórios colaborando para traçar estratégias à alimentação adequada e saudável a todos.

Recentemente, de maneira a melhor conhecer os desafios no combate à fome e ISAN nos municípios paulistas, a Coordenadoria de Segurança Alimentar (COSALI), órgão estadual da Secretaria de Agricultura e Abastecimento de São Paulo, organizou enquetes que auxiliam a identificar a atual conjuntura visando aperfeiçoar, propor ou induzir novas ações em SAN.

Salienta-se que, anteriormente, parte da equipe desta investigação, os pesquisadores do Instituto de Economia Agrícola (IEA), elaboraram juntamente com a Coordenadoria de Desenvolvimento dos Agronegócios (CODEAGRO) um diagnóstico sobre o cenário dos conselhos municipais de segurança alimentar e nutricional (SÃO PAULO, 2017; RAMOS et al., 2018). A partir de uma matriz de tipologia municipal sugeriu-se ações prioritárias para à tomada de decisão em núcleos locais e regionais visando fortalecer a organização nos territórios e elevar o patamar de segurança alimentar e nutricional no estado.

 

Objetivo

            Considerando a permanência da fome e insegurança alimentar e nutricional no Brasil e, por outro lado, o pressuposto de que o Estado deve garantir o direito universal ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade e em quantidade suficientes, este trabalho tem por objetivo identificar a existência de ações, projetos e programas de políticas públicas em segurança alimentar e nutricional (SAN) organizados no âmbito do poder público, especificamente, em municípios do estado de São Paulo, nos anos de 2020 e 2022.

 

 Métodos

O estudo de caráter exploratório quali-quantitativo apoia-se em revisão de literatura e na coleta de dados e informações primárias. Tem por recorte temporal o ano de 2020 e de 2022, sendo a abrangência geográfica os 645 municípios do estado de São Paulo. Para averiguar a existência de programas, projetos e/ou políticas públicas locais de SAN foram elaborados, pela equipe técnica da COSALI, dois questionários (enquetes) direcionados aos gestores municipais com perguntas, predominantemente, abertas. Os conselheiros do CONSEA-SP foram consultados antes que os questionários fossem disponibilizados à gestão municipal por meio de formulários online no ano de 2021 e em 2023.

O levantamento de informações municipais sobre a temática SAN ocorreu em dois momentos distintos. A primeira enquete, feita em 2021 (ano base de 2020), apresentou um total de 11 itens a serem respondidos. A segunda enquete, realizada em 2023 (ano base de 2022) foi ampliada e modificada, totalizando 45 itens. Ambos os questionários continham perguntas para identificação do setor e do responsável técnico das prefeituras. As informações coletadas (banco de dados) foram disponibilizadas em planilhas Excel para tabulação. A equipe do IEA selecionou, para a análise crítica, cinco perguntas de 2020 e vinte e sete perguntas de 2022.

De modo a viabilizar a sistematização das informações, as respostas aos questionários foram agrupadas em quatro eixos temáticos: a) Ações e Equipamentos de Segurança Alimentar e Nutricional; b) Agricultura Familiar, Alimentação Escolar e Alimentos Orgânicos; c) Mapeamento da Produção Local, Organização Social e Assistência Técnica e Extensão Rural; d) Educação Alimentar e Nutricional (EAN) e Cursos de Capacitação em SAN.

 

Resultados/Discussão

Comparando-se as duas enquetes em relação ao universo dos municípios respondentes, constata-se o aumento da participação dos gestores em atender à solicitação da COSALI. Se no ano de 2021 houve o retorno de 269 municípios respondentes (41,7%), em 2023 alcançou-se o retorno de 330 municípios (51,2%). A despeito dessa maior adesão em atender à demanda institucional nota-se que 49% do total de 645 municípios não haviam respondido à enquete.

Uma das questões abordadas nas duas enquetes foi sobre a existência de Conselhos Municipais de Segurança Alimentar (COMSEA), e se os mesmos se encontravam ativos ou inativos, e se havia um marco legal amparando o seu funcionamento. Houve um aumento do número de municípios com leis e, também, de Conselhos municipais ativos. Todavia, ainda há em todas as 16 Comissões Regionais de Segurança Alimentar e Nutricional (CRSANs) do estado de São Paulo um número expressivo de COMSEAs municipais inativos (57%), seguramente em razão do ambiente político institucional desfavorável que, entre outras medidas, extinguiu o CONSEA Nacional em 2019, desarticulando as organizações sociais.

Considerando-se o conjunto de questões destinadas a verificar as principais ações em SAN existentes nos municípios paulistas, a análise das duas enquetes foi organizada por meio da seleção de informações relevantes e, sempre que possível, a comparação entre os levantamentos. O resultado é a indicação de quatro eixos temáticos que esboçam em linhas gerais os principais projetos, programas e políticas citados pelos gestores.

 

Ações e Equipamentos de Segurança Alimentar e Nutricional

Na primeira enquete, foi solicitado que os respondentes listassem as ações de segurança alimentar desenvolvidas no município. Em 2020, ano da pandemia da COVID-19, sobressaíram-se entre as principais ações o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) do governo federal, o PAA estadual (doação de cestas verdes), o PNAE, o kit alimentação e o Programa Viva Leite, que juntos somaram 54% das respostas. Os equipamentos como banco de alimentos, cozinhas comunitárias, feiras, hortas, restaurantes populares foram pouco citados.

No segundo levantamento, a pergunta foi mais específica: Quais os equipamentos de segurança alimentar existentes no município em 2022? Observa-se que no ano de 2022, houve uma maior diversificação das ações em SAN, com menção especial às cozinhas comunitárias, cozinha piloto ou cozinhalimento (22%); as hortas comunitárias, escolares e/ou educativas (19%), as feiras livres (24%) e as feiras do produtor (14%).

 

 Agricultura Familiar, Alimentação Escolar e Alimentos Orgânicos

Em relação às políticas de compras institucionais da agricultura familiar com o PNAE, foi perguntado, em 2021 e em 2023, se no ano anterior o município havia efetivado a compra de alimentos da agricultura familiar para a alimentação escolar, conforme preconiza a legislação. Em 2020, em razão do período de isolamento social, somente 55% dos respondentes haviam realizado as aquisições de gêneros da agricultura familiar para o PNAE. Em contrapartida, esses números em 2022 se elevam e alcançam 82% dos municípios respondentes.

Considerando-se que a Lei Federal n° 11.947/2009 orienta para que as compras da agricultura familiar sejam de no mínimo 30%, foi perguntado aos municípios qual o percentual das compras realizadas. Para efeito de análise, os municípios foram classificados em três faixas de compras: a) 1% a 29%; b) 30% a 59%; e c) 60% a 100%. As respostas demonstram o crescimento das compras de gêneros alimentícios da agricultura familiar para alimentação escolar. Em 2020 a maior parte dos municípios, com 56% dos respondentes, não conseguiu atingir a meta preconizada ficando na faixa abaixo dos 30%. Em 2022, 66% dos respondentes alcançaram e até ultrapassaram a meta, posicionando-se na faixa de compras entre 30% a 59%.

Na segunda enquete foi perguntado sobre a presença de alimentos orgânicos na alimentação escolar. Assim, em 2022 a maioria dos respondentes, 62% do total (204 dos respondentes) informaram que os alimentos destinados às compras institucionais para o PNAE provinham, preponderantemente, da agricultura convencional. Apesar dos incentivos financeiros previstos, a minoria de informantes mencionou a compra de gêneros alimentícios orgânicos e agroecológicos para inserção na composição do cardápio da alimentação escolar.

 

Mapeamento da Produção Local, Organização Social, e Assistência Técnica e Extensão Rural

Em 2022, foi indagado a respeito da realização pelo poder público municipal de mapeamento da produção local e dos itens alimentícios provenientes da agricultura familiar e de sistemas de produção orgânicos e agroecológicos. A maioria dos respondentes (58%) afirmaram no sentido de se mobilizarem para conhecer seu território do ponto de vista da oferta de alimentos. Todavia, 42% ainda carecem de mapear essa oferta que, certamente, poderia contribuir para a estruturação de ações de mitigação da ISAN e ao desenvolvimento regional.

A maior parte dos respondentes (69%) informou existirem ações de apoio ao cooperativismo e ao associativismo ligado às atividades agropecuárias. Existe forte potencial de entrelaçamento entre as estruturas vinculadas ao combate à fome e à insegurança alimentar e a presença de assistência técnica e extensão rural públicas, uma vez em que 59% dos informantes afirmaram que tanto a Coordenadoria de Assistência Técnica Integral (CATI) como o Instituto de Terras do estado de São Paulo (ITESP) acompanham e orientam a agricultura familiar dos municípios do estado de São Paulo.

 

Educação Alimentar e Nutricional (EAN) e Cursos de Capacitação em SAN

Observou-se que, em 2022, mais de 70% dos municípios tiveram ações para educação alimentar e nutricional. Entretanto, dentre os órgãos citados, as secretarias de educação municipais concentram a coordenação da maioria dessas atividades, com 68% das ações. Destaca-se aqui a importância do diálogo intersetorial, e a presença do profissional de nutrição concursado para a continuidade e consistência de estudos antropométricos, palestras e aulas voltadas à alimentação saudável, e na capacitação de profissionais que atuam na elaboração e preparação dos cardápios da alimentação escolar.

Em 2022, dentre os 330 municípios participantes, 69% ofereceram algum tipo de curso de manipulação de alimentos e de boas práticas. Os cursos sobre a) alimentação saudável, b) empreendedorismo e geração de renda e c) culinária (panificação e marmitex) foram os mais citados em semelhante proporção com, respectivamente, 44%, 44% e 47% das respostas dos informantes.

 

Recomendações

            Diante da possibilidade de renovação de diretrizes políticas em razão das eleições municipais em 2024, o diagnóstico realizado pode ser um instrumento a nortear a sociedade e os gestores públicos ao definir metas visando assegurar o direito à alimentação nos municípios paulistas. A expectativa é que todos os municípios façam a adesão ao SISAN; tenham publicado a lei de criação do COMSEA; reativem os Conselhos municipais existentes; e criem e/ou fortaleçam as Câmaras Intersecretariais Municipais de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN). Paralelamente, considera-se que sejam estimulados e apoiados os coletivos, associações e cooperativas com destaque para a participação de jovens, mulheres, agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais, visando a elaboração e/ou publicação (incluindo dotação orçamentária) das Políticas e dos Planos Municipais de Segurança Alimentar e Nutricional e, também, as Políticas e os Planos Municipais de Agroecologia e Produção Orgânica. A criação de fundo e/ou destinação de recursos orçamentários para investimento contínuo em atividades, setores e equipamentos públicos como são os circuitos curtos de comercialização, banco de alimentos, compras institucionais da agricultura familiar, feiras municipais de agricultores familiares orgânica e agroecológica, unidades de restaurantes populares e os sistemas técnicos de produção agroflorestais. Estimular e apoiar técnica e financeiramente a transição agroecológica, e a maior inserção de alimentos da agricultura familiar de base orgânica e agroecológica no cardápio da alimentação escolar. Incentivar o diálogo e o trabalho intersetorial em todas as esferas das secretarias. Garantir o acesso à terra, e a assistência técnica e extensão rural pública e gratuita com a realização periódica do mapeamento da produção agropecuária local, atualizando as informações a respeito do perfil da agricultura municipal. E instituir grupos de trabalho, observatórios e plataformas online para facilitar o monitoramento e a avaliação periódica de políticas públicas em SAN.

 

 

Considerações Finais

A aproximação de dois órgãos da Secretaria de Agricultura e Abastecimento de São Paulo, um instituto de pesquisa e uma coordenadoria técnica, conectadas com os fóruns de participação das organizações sociais (CONSEA), permitiram reunir e ampliar os conhecimentos técnicos-científicos para desvendar o estado da arte das ações, projetos e programas de políticas públicas destinadas à segurança alimentar e nutricional nos municípios do estado de São Paulo. Os resultados da análise do trabalho de levantamento de informações primárias no âmbito municipal (enquetes) permitiram a construção de um diagnóstico crítico e propositivo com o intuito de oferecer subsídios para a elaboração e/ou o aperfeiçoamento da política pública em direção uma maior aderência na construção da democratização e universalidade ao direito humano à alimentação e nutrição adequada.

 

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[1] Vanuzia de Souza Teixeira, ex-coordenadora da Coordenadoria de Segurança Alimentar (COSALI), Secretaria de Agricultura e Abastecimento do estado de São Paulo (SAA/SP).