SOBERANIA E SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL, OS LIMITES DO PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO MÉXICO: DESAYUNOS ESCOLARES

Introdução O conceito de soberania alimentar se torna cada vez mais latente à medida que o modelo econômico hegemônico globaliza o sistema alimentar e a própria alimentação. Este trabalho tem como referência a concepção formulada por Breilh (2016), segundo a qual os povos devem ter acesso a alimentos nutritivos e culturalmente adequados, e produzidos com métodos ecológicos e sustentáveis. Há, assim, uma direta sintonia os princípios do Direito Humano a uma Alimentação Adequada (DHAA) [1], o qual vai além dos aspectos sanitários e puramente biológicos do alimento, como definido no conceito tradicional de SAN. Paralelamente, a discussão aqui desenvolvida dialoga com o conceito de Regime Alimentar para explorar as influências do cenário político-econômico nas questões alimentares, cujas manifestações recentes do sistema alimentar, em suas dimensões globais, sob o 3º regime alimentar, são marcadas por um aprofundamento da revolução tecnológica iniciada nos anos de 1960, aumento de produtividade, tendência à homogeneização global das dietas alimentares, protagonismo hegemônico das grandes corporações agroindustriais e comerciais, internacionalização das cadeias produtivas, empobrecimento nutricional dos alimentos, desestruturação de sistemas alimentares locais, financeirização das commodities alimentares, etc. Nesse contexto, o DHAA emergiu através de uma narrativa contestadora de interesses dominantes, cada vez mais associado a iniciativas contra hegemônicas. Baseado nessas tendências será aqui analisado o Programa Desayunos Escolares no México, cuja execução se constitui num espaço de operação do sistema alimentar hegemônico, uma vez que, na maioria das vezes, fornece alimentação industrializada [2], empobrecendo nutricionalmente a dieta das crianças e ignorando a diversidade dos hábitos alimentares locais. Ademais, é sabido que a alimentação escolar alinhada com a realidade local gera múltiplos benefícios, desde o desempenho escolar, o crescimento econômico local/nacional e geração de empregos. 1. Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional e o México Novos hábitos alimentares, somados a mudanças das práticas agropecuárias, têm afetado a saúde humana desde os anos de 1970, quando doenças crônico degenerativas, como diabetes, obesidade, doenças cardiovasculares, câncer, entre outras, passaram a ser a principal causa de mortalidade (VALENTE, 1997). Estas são consequências da ordem alimentar do 3º Regime, no qual se propagou uma dieta alimentar com repercussões negativas na saúde e na qualidade de vida (AZEVEDO & RIGON, 2017). Segundo o Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) no México, o DHAA tem sido violado pela insuficiência de renda para uma alimentação saudável, em função de baixos salários e alimentos caros (CONVEVAL, 2018). Para Sen (2000), a proteção contra a fome é parte do desenvolvimento como liberdade, o que requer redes de proteção social, em particular em momentos de crise, quando os mais vulneráveis são os mais atingidos. Assim, para que os indivíduos desenvolvam seu potencial é necessário um poder de compra para no mínimo evitar a fome, acesso à educação escolar e a condições de saúde, fatores que melhoram a qualidade de vida e as perspectivas de aumento sua renda, ampliando suas capacidades. Para analisar a complexidade das questões relativas à falta de acesso a uma alimentação adequada, num contexto de recordes sucessivos na produção de alimentos, é essencial levar em conta a inserção dos países no sistema agroalimentar global, suas estruturas produtivas locais, e as decisões políticas nacionais que afetam a alimentação. Tendo sua alimentação baseada no milho, o México foi diretamente afetado pelo Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (NAFTA), quando em 1989 o país alterou sua constituição permitindo o investimento estrangeiro em sua agricultura e a importação de milho (McMICHAEL, 2009). Amplos segmentos comerciais e agroindustriais foram expostos à competição externa, fragilizando o sistema alimentar, especialmente em momentos de crise, como a de 2006, cujos efeitos agravaram os níveis de desigualdade e de dependência da agricultura dos Estados Unidos. Por outro lado, os efeitos danosos dessa estratégia para a sociedade mexicana insuflou aguerridos movimentos de resistência campesina, diante do aumento do desemprego, da maior vulnerabilidade alimentar, e da deterioração das condições de trabalho no meio rural (PECHLANER & OTERO, 2010). Graças à suas escolhas políticas e econômicas, o México tem, por décadas, sofrido um aumento da desigualdade, com um crescimento insatisfatório da economia, salários estagnados, aumento da pobreza, e uma elevada concentração de renda. Enquanto 53,3 milhões de pessoas no país vivem em situação de pobreza, e mais de 23 milhões não possuem renda para comprar uma cesta básica, a fortuna dos 16 mexicanos mais ricos cresceu cinco vezes a cada ano, levando 1% da população mais rica a deter 21% das riquezas produzidas no país (HERNÁNDEZ, 2015). Como resultado, mais de 20% dos mexicanos apresentaram níveis moderados ou severos de insegurança alimentar, o que equivale a 24,6 milhões de pessoas. Assim, quanto menor a renda familiar, maior é a porcentagem da renda utilizada em alimentos, podendo chegar à metade entre os mais pobres. Os dados se tornam mais preocupantes no meio rural e entre os povos indígenas, uma vez que 21,7% das crianças com menos de cinco anos e 31,5% da população indígena sofriam em 2016 algum tipo de carência alimentar (CONEVAL, 2018). Por outro lado apenas 6,4% dos gastos públicos foram destinados à segurança social, educação e saúde, entre os anos 1972 e 2000, nível bastante baixo quando comparado ao Brasil, que durante os mesmos anos investiu 14,2% (TRUJILLO, 2014). Além do número de pessoas vulneráveis ter aumentado num ritmo muito acima dos gastos públicos no México, há uma orientação da política de alimentação para que o beneficiário dos programas oficiais contribua com uma quantidade de produtos a serem consumidos [3], o que descaracteriza a gratuidade dos programas, desconsiderando que esta população carente sequer consegue atender suas necessidades básicas de alimentação, fato agravado pelos desdobramentos da política econômica neoliberal adotada pelo governo (SOARES, 1999). Embora sejam executadas em torno de 6500 políticas públicas sociais nos país, nos âmbitos federal estadual e municipal, seus efeitos têm sido insatisfatórios, dada a falta de harmonia entre si, com sobreposição de ações, e às vezes deixando problemas sociais desassistidos. Assim, apesar de tentativas de articular essas políticas, apenas carências especificas tem sido atendidas, persistindo falhas crônicas na inter-relação das múltiplas intervenções, desde sua formulação até a execução (LUGO & MICHEL, 2018). Ademais, a pobreza da população daquele país tem se mantido nos mesmos níveis há 20 anos (OCDE, 2015), sendo que 45% de sua população vive em condições de pobreza [4]. Nesse sentido, deve ser levado em conta o viés político do governo mexicano nos últimos anos, cuja ênfase em ideias neoliberais de curto prazo descartou ações assistencialistas de proteção social (CARDOZO, 2005). 2. A alimentação escolar e o estudo de caso da experiência mexicana: Programa Desayunos Escolares O programa de alimentação escolar tem por objetivo quebrar o ciclo da fome e da pobreza, contribuindo para a melhoria do aprendizado e impulsionando o desenvolvimento social, econômico e cultural, em sua integração com outros programas sociais (DINIZ & BEZERRA, 2013). A experiência mexicana de alimentação escolar teve início em 1929 com o programa Desayunos Escolares [5], cuja execução não abrange todas as escolas públicas, além de ser marcada por diferenças em suas regras e no seu público foco em cada Estado. O programa, que prevê uma dotação de US$80 por criança/ano, é também marcado por uma desarticulação com agricultura, educação, além de ser desprovido de um aparato jurídico que garanta a normatividade da política pública, como acontece em outros países da América Latina, como Cuba, Bolívia e Brasil (PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS, 2017). Apesar de existir há quase 90 anos, o programa mexicano de alimentação escolar recebe contribuição dos pais das crianças beneficiadas, os quais, de forma voluntária, cozinham a comida e/ou a distribuem, além de atuarem na gestão de parte do programa nas escolas (WORLD FOOD PROGRAMME, 2014). O programa Desayunos Escolares tem como proposta melhorar o estado nutricional e do desempenho intelectual e físico das crianças beneficiárias, dando prioridade à alimentação no período da manhã, início do dia letivo (NORIEGA, 2000). Seu foco é em crianças da pré-escola e 1º grau, principalmente as que apresentam algum grau de desnutrição, ou em risco nutricional, tendo em vista cuidados na primeira infância, principalmente nos primeiros dois anos, quando deficiências nutricionais podem causar efeitos irreversíveis, afetando inclusive as próximas gerações (CONEVAL, 2018). É importante destacar que os casos de desnutrição não se referem apenas a problemas de baixo peso, já que o perfil epidemiológico nutricional do país está em transformação, indicando que um entre seis beneficiários desse programa possui sobrepeso ou obesidade (MORALES-RUAN et al, 2013). Esse panorama não se alterou no período recente, de forma que o México continua a ser o país com índice mais elevado de obesidade infantil no mundo (CONEVAL, 2018). Em entrevista com o setor responsável pelo programa Desayunos Escolares no Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia no México, notou-se a importância do conceito de equidade para entender as políticas sociais mexicanas, já que cada individuo possui necessidades distintas, aspecto não distinto no caso da alimentação escolar, quando crianças obesas e com baixo peso devem ter uma atenção nutricional diferenciada. Mas, isso não ocorre por não haver uma vinculação da alimentação escolar com políticas públicas de saúde capazes de identificar as diferentes demandas. Fato agravado por não haver oferta de alimentação diferenciada nas escolas onde o programa é executado. Relatório do World Food Programme e do Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia no México apontam que o programa de alimentação escolar mexicano não leva em conta diferenças regionais relativas à condições de vida de suas populações, o que acaba beneficiando crianças que não necessitam deste auxílio, e deixa de atender potenciais beneficiários (WORLD FOOD PROGRAMME, 2014). Noriega (2000) mostra a importância do programa Desayunos Escolares, principalmente no meio rural, onde há maior dificuldade de atendimento do público potencial, indicando que aqueles com algum tipo de desnutrição conseguiram alcançar o desempenho escolar de outras crianças sem deficiências nutricionais. Isso demonstra que há uma forte associação entre o estado nutricional da criança e seu desenvolvimento intelectual, e que programas de alimentação escolar são capazes de proporcionar possibilidades cognitivas às crianças beneficiárias, equiparáveis àquelas com padrão nutricional mais elevado. Dessa forma, o programa requer critérios claros de inclusão, para que recursos públicos sejam destinados às crianças mais carentes. O que ao mesmo tempo acaba destoando do DHAA, ao não proporcionar atendimento universal, independente do estado econômico e nutricional dos beneficiários (DINIZ & BEZERRA, 2013). Entretanto, os programas sociais mexicanos, por manterem esse foco, acabam beneficiando apenas alguns grupos populacionais, assim acentuando ainda mais a desigualdade (HERNÁNDEZ, 2015). Segundo informações obtidas em sites oficiais e entrevistas com aqueles envolvidos com os programas sociais, o orçamento do programa Desayunos Escolares é apenas parte do “Ramo 33”, voltado ao conjunto da assistência social alimentar. Sendo assim, não há discriminação do montante destinado a cada programa, agravando a vulnerabilidade dos beneficiários, já que dependem de decisões discricionárias do governo. Por fim, embora a vinculação da produção de pequenos agricultores locais com programas de alimentação escolar seja considerada uma alternativa essencial para um padrão alimentar saudável, não é o que se observa no caso do programa Desayunos Escolares. Tal arranjo proporcionaria demanda estável aos pequenos agricultores, abrindo mercados locais sustentáveis, possibilitando refeições com altos índices nutritivos (frutas, vegetais, leguminosas e produtos de origem animal), educação nutricional, melhora no desempenho escolar, elevação nas taxas de empregabilidade e de renda dos beneficiários. Seria possível, assim, quebrar o ciclo da pobreza e abrir novas perspectivas para as próximas gerações [6] (GLOBAL PANEL ON AGRICULTURE AND FOOD SYSTEMS FOR NUTRITION, 2015). Conclusão Embora não seja possível fazer previsões precisas sobre o futuro do sistema alimentar global, a fome segue rondando a humanidade, como consequência direta do modelo econômico hegemônico, com reflexos de injustiça social e negação de direitos, uma vez que alimentação transborda o aspecto nutricional e envolve temas como dignidade humana, saúde física e metal. A análise do programa Desayunos Escolares mostrou que os problemas alimentares no México, padecem da falta de integração das políticas públicas, para que os problemas oriundos da desigualdade econômica sejam superados. Este arcabouço deve contar com uma estrutura legal, que garanta a execução do programa como uma política de Estado que articule os gastos públicos através de um diálogo entre as secretarias responsáveis pelos programas sociais. Além disso, a participação social é relevante para que a política alimentar reflita as diferentes regiões do país. Mais especificamente, quando se trata do programa Desayunos Escolares, é de extrema importância garantir que os alimentos oferecidos sejam de qualidade nutricional, e que estejam de acordo com hábitos locais. Neste sentido, as cadeias curtas agroalimentares são fortalecidas, viabilizando o circuito entre agricultura local e as escolas, garantindo uma dinamização da economia local e uma maior atenção aos hábitos alimentares da região. Referências AZEVEDO, Elaine & RIGON, Silvia do Amaral. Soberania alimentar com base no conceito de sustentabilidade. In: TADDEI, J.A.; LANG, R.M.F.; TOLONI, M.H.A. (Org.) Nutrição em Saúde Pública. Rio de Janeiro: Editora Rubio, 2017. BREILH, Jaime. Hacia una redefinición de la soberanía agraria: Es posible la soberanía alimentaria sin cambio civilizatorio y bioseguridad? In: BEZERRA, Islândia.; PEREZ-CASSARINO, Julian. (Org.) Soberania Alimentar (SOBAL) e Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) na América Latina e Caribe. Curitiba: Editora UFPR, 2016. p 55 – 68. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Estudio Diagnóstico del Derecho a la Alimentación Nutritiva y de Calidad 2018. Ciudad de México: CONEVAL, 2018. DINIZ, Priscila R & BEZERRA Islandia. Caminhos da Agroecologia na Alimentação Escolar: um olhar sobre os respectivos programas do Brasil e do México. Cadernos de Agroecologia, Porto Alegre/RS. Vol. 8, Nº 2, Nov 2013. GLOBAL PANEL ON AGRICULTURE AND FOOD SYSTEMS FOR NUTRITION. Health meals in schools: policy innovations linking agriculture, food systems and nutritions. Food Brief nº 3, London, November 2015. HERNÁNDEZ, Gerardo Esquivel. Concentración del poder económico y político. Oxfam México, México D.F. Junho, 2015. LUGO, Damián I. & MICHEL, Cynthia L. Hacia una Política Social Integral. Coordenador: Guillermo M. Cejudo. CIDE, México, 2018. McMICHAEL, Philip. 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[2] De acordo com informações obtidas em entrevista com o DIF Nacional, constatou-se que atualmente cerca de 70% da alimentação fornecida pelo programa é na modalidade de desayunos frios, que geralmente se baseia em um leite desnatado ou semidesnatado fortificado de 250ml, uma fruta fresca ou desidratada e uma porção de cereal, seja em formato de bolacha, barra de cereal, ou um mix de cereais, e apenas 30% do café da manhã é servido na modalidade desayunos calientes, que é quando a alimentação é cozinhada naquele mesmo dia, de preferencia na própria escola. [3] No caso do programa desayunos escolares este valor varia entre 50 centavos de peso mexicano diários até cerca de 5 pesos diários, dependendo se a refeição está na modalidade frio ou caliente, e do que foi estabelecido pelo governo e pelas escolas locais. [4] Mais informações disponíveis em: https://thp.org.mx/mas-informacion/datos-de-hambre-y-pobreza/ Consultado em: 10/04/2019. [5] Segundo informações obtidas junto à FAO/México, o país possui dois programas de alimentação escolar: 1) Escuelas de Tiempo Completo, que estão em cerca de 6,5% das escolas e que é de responsabilidade da Secretaría de Educación Pública (SEP); 2) o Programa Desayunos Escolares, que está presente em 35% das escolas, e que é de responsabilidade do Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF). [6] De acordo com o Global Nutrition Report, países na África e Ásia chegam a perder 11% de seu PNB com a desnutrição (GLOBAL PANEL ON AGRICULTURE AND FOOD SYSTEMS FOR NUTRITION, 2015).