ALCANCES E DESAFIOS DAS CONFERÊNCIAS NACIONAIS DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NA PERSPECTIVA DE ATORES PARTICIPANTES

Introdução A prerrogativa de que a participação dos cidadãos pode qualificar a elaboração de políticas públicas tem sido discutida em alguns estudos (PATEMAN, 1992; SANTOS, 2001; LIMA; LIMA, 2016; DUBOW et al 2017), especialmente a participação através das Conferências Nacionais de Políticas Públicas que acontecem no Brasil (AVRITZER; SOUZA, 2013; POGREBINSCHI, 2013; POGREBINSCHI; VENTURA, 2017; PETINELLI, 2015) Os autores supracitados buscam se contrapor aos críticos da democracia participativa, os quais afirmam não ser possível a existência de mecanismos da participação de cidadãos na condução direta das políticas públicas em escala nacional (DAHL,1994; PRZEWORSKI, 2010), Trata-se de um campo de tensões na teoria democrática, conforme discutem Silva (1999), Pogrebinschi e Santos (2017). Embora as conferências nacionais no Brasil existam desde a década de 1930, nem sempre sob um Estado democrático, observa-se uma ampliação na realização periódica destes eventos a partir da redemocratização do país. E, pode-se reconhecer que a maior abertura para o debate e a ação quanto aos direitos de cidadania, tende a fortalecer o espaço das conferências. Assim é que no período de 2003 a 2012, sob governo do Partido dos Trabalhadores, por exemplo, aconteceram 67% de todas as conferências realizadas no país (AVRITZER; SOUZA, 2013). Desde então, observa-se que ao longo dos anos estas se tornaram mais amplas, por envolver cada mais vez um maior número de pessoas; mais abrangentes, por incluírem um número cada vez maior de temas; mais inclusivas, por reunirem um conjunto cada vez mais diverso e heterogêneo de grupos sociais, e, mais frequentes (POGREBINSCHI; SANTOS, 2011). O campo da participação e da formulação de políticas de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), no Brasil, é relativamente recente. Embora a primeira Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CNSAN) tenha sido realizada em 1994 foi a partir da recriação do CONSEA em 2003 que o tema voltou à agenda política. Nesse período teve início o processo de construção de marcos legais e do arcabouço institucional para dar conta de uma política nacional de SAN, aliado à abertura da esfera pública, via participação de representantes em conselhos e conferências de SAN nos três níveis de governo. A II CNSAN realizada em 2004 investiu na construção de uma Política Nacional de SAN; em 2007 foi realizada a III CNSAN tendo como tema central “Por um desenvolvimento sustentável com soberania e segurança alimentar e nutricional”; em 2011 a IV CNSAN teve como lema “Alimentação Adequada e Saudável: direito de todos”; e em 2015 a V CNSAN discutiu sobre o tema é “Comida de verdade no campo e na cidade: por direitos e soberania alimentar”. Nesse sentido, considerando o papel principal das conferências de contribuir para formulação de políticas públicas, considerando também a temática da SAN como emergente no debate político bem como a realização periódica das CNSANs no Brasil até 2015, busca-se neste trabalho investigar aspectos do processo de construção das Políticas Públicas de SAN no país. Para isso, esse artigo tem como objetivo evidenciar na perspectiva de membros e ex-membros do CONSEA nacional, os alcances e os desafios das CNSANs na direção de aperfeiçoar as políticas públicas de interesse. Na atual conjuntura brasileira, em que se encontra sob ameaça a existência e o funcionamento de instâncias participativas de controle social e de ausculta aos interesses da sociedade, esse debate é primordial no campo da SAN. Métodos Trata-se de pesquisa qualitativa, de natureza exploratória, que utilizou como técnica de produção de dados entrevistas semiestruturadas. As entrevistas na pesquisa qualitativa segundo Poupart (2008) permitem a análise das realidades sociais segundo a perspectiva destes atores, abre possibilidades de compreender e conhecer internamente os dilemas e questões enfrentadas por eles e pode ser considerado um instrumento privilegiado de acesso às experiências desses atores. Foram entrevistados sete membros e ex-membros do CONSEA, selecionados por sua experiência e participação efetiva no CONSEA, por estarem envolvidos na realização das Conferências nacionais e que aceitaram participar da pesquisa. As entrevistas ocorreram entre novembro de 2017 a janeiro de 2018, e foram orientadas por um roteiro com foco na avaliação dos entrevistados sobre as oportunidades e possíveis obstáculos em torno dos resultados das conferências. Para este trabalho foram consideradas as avaliações relativas aos alcances e desafios das CNSANs. A análise de dados baseou-se na análise temática de conteúdo conforme descrito por Minayo (2013). Assim, os resultados foram organizados, neste trabalho, em dois eixos principais de análise que resultaram do agrupamento progressivo dos elementos: capacidade das conferências de influenciar políticas e ações e desafios. O presente trabalho foi aprovado pelo Comitê de Ética da Escola de Nutrição da Universidade Federal da Bahia (UFBA) sob parecer no. 2.464.078. Resultados e discussão Capacidade das conferências de influenciar políticas e ações Os entrevistados pontuaram que ao longo dos anos, as conferências passaram a ser consideradas uma importante ferramenta para organizar a agenda política, principalmente pela sua capacidade de expressar as demandas das diferentes áreas que se relacionam com a SAN. Para eles a capacidade de eleger eixos prioritários bem como o potencial dessas conferências de transformar as demandas em proposições de políticas foi se aprimorando. Então você consegue, você faz uma leitura das conferências e você vê como é que a agenda vai mudando... Como é que ela vai transitando, como é que ela vai migrando pra outros assuntos, a questão do acesso está cada vez menor agora, o que aparece mais é o consumo se você for pensar nas várias fases né (E. D). A capacidade... De fazer o diagnóstico mais geral, de organizar esse diagnóstico em eixos prioritários e a capacidade de transformar essa agenda de demandas em proposições de políticas foi melhorando (E.F). Como discutido anteriormente, as conferências tem se revelado um importante mecanismo participativo no Brasil. Sabe-se que a formação da agenda pública por parte de um governo é o passo primordial para definir quais serão as prioridades enfrentadas pelos mesmos. A formação da agenda corresponde a primeira etapa do ciclo das políticas públicas que é a definição do problema e agendamento, e se refere ao processo de emergência das políticas públicas. Envolve desde percepção de um problema como problema político até o debate que resulta na entrada problema na agenda política (SOUZA, 2006; ARAÚJO; RODRIGUES, 2017). Os entrevistados apontam que um dos principais resultados das conferências é a contribuição para montagem da agenda pública. Essa agenda do consumo, que apareceu muito forte agora, ela tá no plano, o plano tem um capítulo enorme sobre regulamentação, então eu acho que tem uma influência muito grande, agora, se você não tivesse a conferência, por exemplo, se a gente não tivesse CONSEA, como é que a gente ia montar essa agenda? A partir de quê? Então assim, tem uma importância muito grande a gente realmente (E. D). Souza (2012) observou que “agendamento” entendido como base para proposição de políticas, foi uma das categorias que surgiram em seu estudo quando analisou as finalidades das conferências realizadas no Brasil no período de 2003 a 2010, a partir dos documentos que instituíram cada conferência. Embora o estudo não descreva especificamente sobre as conferências de SAN, os entrevistados do presente trabalho identificam a “formação de agenda” como um dos principais resultados desses eventos e que contribuem para direcionar futuras ações. De modo geral, na avaliação dos participantes dessa pesquisa, os conselhos e conferências apresentam potencial de subsidiar a elaboração de políticas “muita coisa vem das conferências, às vezes não é uma política, mas o que está por trás da política”... (E. D). É muito visível isso ao longo da história do conselho e até hoje, [...], em vários momentos o conselho pegou as deliberações das conferências, se apropriou delas e transformou as deliberações em uma agenda de trabalho que desse conta de tornar concretas ou formular proposições concretas à partir dos pontos (E.F). A saber, o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PLANSAN), principal instrumento de planejamento da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – PNSAN, de acordo com o Decreto n.º 7.272/2010 deve ser construído com base nas prioridades estabelecidas pelo CONSEA, a partir das deliberações da CNSAN. Desse modo, os dois planos de SAN (vigência 2012-2015 e 2016-2019) foram construídos tendo como base as propostas advindas das conferências e podem representar o potencial dessas de subsidiar ações e políticas, conforme apontado pela fala do entrevistado F. No que se refere às repercussões em políticas, embora não tenham sido identificados estudos que analisem as repercussões das conferências nacionais de SAN em políticas públicas na área, o estudo realizado por Pogrebinschi (2013), testou o impacto da conferência municipal de políticas para mulheres realizadas em Salvador em 2007, no Plano Estadual e Nacional de políticas para mulheres elaborados após as conferências. A autora identificou que 44% das propostas elaboradas na conferência municipal foram incluídas nos Planos Estadual e 34% foram incorporadas no Plano Nacional. Esse resultado pode ser um indicador dos possíveis impacto das conferências na elaboração de políticas públicas. Desafios Quanto aos desafios das conferências nacionais de SAN, surgiram na fala dos participantes questões como as tensões e conflitos divisórios inerentes ao processo. Essas tensões estão presentes tanto entre representantes do governo e da sociedade civil, como entre os diversos segmentos da sociedade civil que representam diferentes interesses. Alguma tensão e algum conflito divisório certamente haverá, além da tensão entre sociedade civil e governo que vai aparecendo, mas sempre teve um espírito tanto no CONSEA quanto nas conferências de registrar os dissensos, as eventuais discordâncias, mas fazer um esforço pra construir as proposições enfim, que expressa o acordo possível (E.F). Conflito de interesses também foi identificado pelos entrevistados, conforme pode ser observado no trecho abaixo: Agora, o modelo de conferência, como muita coisa foi deturpada no Brasil, você tem que ter cuidado, porque em alguns espaços, você já começa a ver pessoas que tem, é... Ela às vezes vai para a conferência porque ela quer dar mais visibilidade à Entidade, porque ela tem outro objetivo, objetivo pessoal, objetivo político, um objetivo de disputa, mas eu acho que a sociedade dentro de um sistema democrático, ela tem essas características (E.B). Conflitos e discordâncias são inerentes a processos participativos (FARIA; SILVA; LINS, 2012). Souza (2008) ao estudar o modo de funcionamento de processos participativos nacionais, com foco nas conferências nacionais realizadas no período de 2003 a 2006, observando a partilha de poder decisório entre sociedade civil e Estado, concluiu que a noção de participação plena com partilha de poder decisório está muito distante de ser efetivada. Ainda que a análise acima seja relevante para a questão apontada por um dos entrevistados do presente estudo, cabe considerar que o estudo de Souza (2008) se deu no momento em que a realização de conferências nacionais Brasil foram retomadas e/ou ampliadas. A operacionalização das ações definidas nas conferências também é apontada como um desafio, um exemplo disso é “a implementação do plano nacional de SAN” (E.A). Sobre isso, sabe-se que a própria temática da SAN dada amplitude do seu conceito e dos programas a ela relacionados se configura como um desafio no campo da implementação. Ao revisar o I Plano de SAN, constatou-se que ele possuía muitas metas, o que dificultava o seu monitoramento, prejudicando inclusive o foco em questões mais estratégicas (BRASIL, 2017). Desse modo, o I Plano foi reorganizado e o II Plano foi construído através de uma metodologia diferenciada e apresenta-se mais conciso, todavia são necessários estudos que avaliem sua implementação. Com efeito, a compreensão por parte dos integrantes dos conselhos e representantes das conferências sobre a complexidade da temática da SAN, suas possibilidades, limites e desafios também foi destacada por um dos entrevistados. Você vai ver que tem pessoas compondo os conselhos, que vem representando suas instituições, mas que na verdade não tem acúmulo muitas vezes né? Ainda estão se situando dentro no processo da SA, por ser uma temática complexa, as pessoas demoram a compreender a proposta como um todo. Então é algo que exige uma trajetória dentro do campo, uma trajetória até no sentido de você compartilhar compreensões, conceitos, questões para daí ir construindo uma ação em sintonia com isso tudo né. Não é uma coisa muito simples, mas não tem outro jeito eu acho... Não tem outro caminho (E. E). Sobre isso, Costa e Bógus (2012) ao analisarem os significados da incor¬poração da noção de SAN, por parte das organizações da sociedade civil presentes no CONSEA na gestão 2003-2007, concluíram que, apesar do protagonismo da sociedade civil no impulsionamento do tema na agenda nacional, a incorporação da visão integral da noção de SAN não está dada para grande parte das organizações do campo da sociedade civil, significando que a experiência de participação nessa instância representa um apren-dizado para tais representantes, como sugere o entrevistado E. Considerações finais Esse trabalho investigou de forma exploratória as possíveis repercussões das conferências nacionais de SAN na formulação de políticas e programas de interesse para área. Foram entrevistados atores sociais integrantes do CONSEA e os resultados indicaram uma avaliação positiva quanto a essas repercussões. Argumenta-se aqui que no período mais recente, com o processo de qualificação da democracia no País, foi-se aprendendo a realizar conferências de políticas públicas, e seus processos e resultados, por sua vez aprimoraram a influência dessas na agenda política. O campo da segurança alimentar e nutricional foi também permeável a tais mudanças. De acordo com as falas dos entrevistados, as conferências contribuem sobremaneira para organizar a agenda. Também foram identificados tensões e desafios, mas de uma forma geral, neste estudo exploratório, a impressão quanto às repercussões das conferências foi positiva. Tal resultado deve ser complementado por uma análise mais empírica quanto à capacidade das conferências nacionais de SAN de influenciar a elaboração de políticas e programas de interesse para área. Referências bibliográficas ARAÚJO, L.; RODRIGUES, M. L. Modelos de análise das políticas públicas. Sociologia, Problemas e Práticas, n.83, pp. 11-35, 2017. AVRITZER, L.; SOUZA, C. H. L. 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