TRÊS DÉCADAS DE TELESSAÚDE NO BRASIL: MAPEAMENTO DO MARCO REGULATÓRIO DE 1990 A 2018

Resumo

O estudo sintetizou a evolução da política pública brasileira de Telessaúde no Sistema Único de Saúde de 1988 a 2019, por meio da análise de seu arcabouço legal. Foram selecionadas as legislações (leis, decretos e portarias) do governo federal e as regulações dos conselhos de profissionais de saúde relacionadas ao tema. De acordo com o ciclo das políticas públicas, estabeleceu-se três fases históricas e o material foi posteriormente classificado de acordo com os propósitos dos documentos normativos. Identificou-se 79 legislações federais e 33 regulamentações dos conselhos profissionais de saúde. A grande maioria das legislações estiveram relacionadas às fases de Organização/Implementação e de Expansão/Maturação da política brasileira de Telessaúde. O Conselho Federal de Medicina foi o mais atuante na padronização dos aspectos relacionados à telemedicina. A primeira legislação data de 2000. O ciclo correspondente à formulação e tomada de decisão se estendeu até 2007, com a criação de diversos grupos técnicos de trabalho. A expansão mais acentuada dos serviços se iniciou em 2011, com a descentralização das ações de Telessaúde. O campo da Telessaúde cresceu e mudou muito nos últimos anos, mas, apesar da proliferação de legislações e regulamentações, não há ainda um processo consolidado para o estabelecimento de um marco regulatório totalmente definido para a Telessaúde no Brasil.

Introdução

O uso da Telessaúde no Brasil pode representar componente importante dos cuidados em saúde, se consideradas algumas características do país e de seu sistema de saúde. Sua extensão continental, quantitativo populacional, existência de áreas rurais e territórios inacessíveis e com lacunas assistenciais, bem como as importantes desigualdades internas na área da saúde, sinalizam nesse sentido. Nesse contexto, a Telessaúde pode ser um elemento crítico para viabilizar os princípios do SUS, contribuindo para minimizar desigualdades regionais na distribuição dos recursos de saúde e dificuldades de encaminhamento de especialistas, facilitando uma segunda opinião para casos clínicos, e estabelecendo a educação continuada para profissionais de saúde(1). Um arcabouço legal é necessário para facilitar a infraestrutura necessária, bem como autorizar e integrar a Telessaúde no sistema de saúde. Diante disso, faz-se necessário investigar além da infraestrutura tecnológica que auxilie na redução de distâncias e tempo de espera. Uma questão central diz respeito a como a Telessaúde se estabelece nas diferentes sociedades e como esse fato se expressa nas leis criadas em cada país para regulamentá-la.

Objetivos

O estudo, de caráter exploratório e retrospectivo, teve por objetivo examinar a evolução da política de Telessaúde no sistema público de saúde brasileira, a partir de seu arcabouço legal, tomando por base os documentos legais governamentais federais e as normas dos conselhos federais profissionais da área da saúde.

Metodologia

Examinou-se a legislação federal e as regulações dos conselhos profissionais de saúde relacionados à Telessaúde, com foco no período de janeiro/1990 a dezembro/2018. As legislações foram pesquisadas no Saúde Legis e no portal do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, usando os termos “Telemedicina, Telessaúde, e-Saúde” no campo “assunto. Examinou-se as citações identificadas na revisão dos documentos legais para minimização de eventuais perdas. Os documentos foram recuperados e lidos na íntegra para verificar se tinham como objeto a Telessaúde e referiam-se a questões de legislação, regulamentação, financiamento, padronização de atividades, modalidades e serviços. Os documentos foram categorizados em (a) três fases históricas(2,3) — Formulação/Tomada de Decisão; Organização/Implementação, e Expansão/Maturação — e (b) quatro categorias não exclusivas, quanto a sua finalidade(4): regras estruturantes; habilitação/credenciamento; financiamento, e protocolos/tecnologia. Resultados e Discussão Identificou-se 79 legislações federais, 77 oriundas do Ministério da Saúde, e 33 regulamentações dos conselhos federais de profissionais de saúde referentes à Telessaúde. Sete legislações federais estavam relacionadas à fase inicial de Formulação/Tomada de Decisão, enquanto a Organização/Implementação correspondeu a 43% e a Expansão/Maturação a 48% dos documentos. Quanto a sua finalidade, 47% das legislações estavam relacionadas a regras de estruturação, 34% ao financiamento e 11% à habilitação/acreditação. O ciclo da Formulação/Tomada de Decisão, iniciado em 2000, se caracterizou pela criação de grupos de trabalho para discutir propostas para a adoção da telemedicina no país. A fase de Organização/Implementação é inaugurada com a implantação de um Projeto Piloto que criou centros de Telessaúde em universidades públicas de nove estados5, estabelecendo o elo com a atenção básica. A Expansão/Maturação começa com a implantação do Programa Redes TeleSaúde Brasil em 2011(5), seguido de legislações direcionadas ao ordenamento jurídico sobre o financiamento e regras de organização. O Conselho Federal de Medicina foi o mais atuante na padronização dos aspectos relacionados à Telessaúde.

Conclusões / Considerações finais

A análise do quadro jurídico-legal da política brasileira de Telessaúde ajuda a esclarecer como ela surgiu e mudou ao longo do tempo. Forneceu uma base para a compreensão de como a Telessaúde foi integrada à agenda política brasileira e como algumas propostas e iniciativas foram bem-sucedidas e implementadas. Desde 2011, o país experimentou uma expansão e amadurecimento da política de implantação das TIC no Sistema Único de Saúde. Apesar da proliferação de leis e regulamentos no período estudado, o processo de estabelecimento do arcabouço jurídico da Telessaúde no Brasil parece não estar devidamente concluído. A publicação de leis relacionadas à teleconsulta na pandemia do Coronavírus em 2020, bem como a Política Nacional de Informação e Informática em Saúde Pública, ainda em discussão e por ser aprovada, justificam essa afirmação e sinalizam a existência de um campo em configuração, que deve se manter bastante intenso nos próximos anos e ser objeto de estudos ulteriores.

Referências

1- Caetano R, et al. Challenges and opportunities for telehealth during the COVID-19 pandemic: ideas on spaces and initiatives in the Brazilian context. Cad. Saúde Pública. 2020;36(5): e00088920. 2- Khoja S, et al. Conceptual framework for development of comprehensive e-health evaluation tool. Telemed J E Health. 2013;19(1):48-53. 3- Haddad A, et al. Follow up of the Legislation Advancement Along the Implementation of the Brazilian Telehealth Programme. J Int Soc Telemed eHealth. 2016;4,e11R. 4- Silva MJS, et al. Política de Atenção ao Câncer no Brasil após a Criação do Sistema Único de Saúde. Rev Bras Cancerol. 2019;63(3):177-8. 5- Brasil. Portaria MS n 2.546, de 27 de outubro de 2011. Redefine e amplia o Programa Telessaúde Brasil, que passa a ser denominado Programa Nacional Telessaúde Brasil Redes. DOU, 24 fevereiro 2010.