DESAFIOS PARA O INVESTIMENTO PÚBLICO EM SANEAMENTO NO BRASIL

Resumo

Este estudo investiga o desempenho das principais ações de saneamento no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) para verificar se a escassez de recursos é o que explica o fracasso dessa política no País, como sustentam as atuais propostas de reforma do setor pelo governo. A partir de dados orçamentários e de análise de documentação oficial produzida por órgãos gestores e de controle, foi possível reconstituir a trajetória dos gastos das ações e identificar as principais dificuldades enfrentadas para a sua operacionalização. O trabalho mostra que a estratégia de incentivos centrada no repasse de recursos como principal mecanismo de indução comprometeu o protagonismo da União no programa e não atuou tempestivamente sobre problemas históricos do setor, como a profissionalização das estruturas setoriais estaduais e municipais encarregadas de implementar os contratos assumidos. Nesse sentido, a fragilidade da governança local no setor teria sido um fator mais determinante do baixo desempenho do PAC saneamento do que a insuficiência de recursos destinados às ações, per si.

Introdução

O financiamento do setor de saneamento sempre foi um ponto crítico para a literatura que investiga o desempenho da política de saneamento no Brasil (1). É notório o quão escasso são os recursos destinados ao setor, especialmente quando comparados às demais políticas sociais do país. Atualmente, o governo federal propõe que o mercado assuma a oferta dos serviços de água e esgoto no Brasil, sob o argumento de que somente grupos privados teriam recursos para financiar a universalização do acesso (2). Nessa perspectiva, pouco se fala sobre fatores de ordem institucional que impactam diretamente o aproveitamento dos recursos existentes e que são determinantes para o desempenho dessa política no País. Para preencher essa lacuna, este trabalho investiga a performance do PAC saneamento e mostra o peso de obstáculos não-financeiros colocados pela trajetória e configuração federativa da operação desses serviços no País (3).

Objetivos

O trabalho apresenta as principais ações do PAC saneamento e tem o objetivo de identificar e analisar as maiores dificuldades enfrentadas pelo programa, para verificar se o subfinanciamento dos serviços teria sido, de fato, a causa ou o efeito dos obstáculos encontrados.

Metodologia

Os dados das despesas do PAC no setor de saneamento foram obtidos junto ao Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) e Sistema de Elaboração das Leis Orçamentarias (Selor), por meio do Siga-Brasil. A lista de empreendimentos foi fornecida pelo MCid, via Lei de Acesso a Informação. Foram também utilizados documentos produzidos pelos órgãos de controle da União (Controladoria Geral da União e Tribunal de Contas da União) e consultas pontuais aos técnicos do MCid. O material reunido permitiu identificar os programas e ministérios envolvidos nas ações de saneamento do PAC (ano, código e nome das ações), calcular os valores empregados por etapas orçamentárias (dotação inicial prevista, dotação atualizada, empenho, liquidação e pagamento) e verificar a situação dos empreendimentos contratados (atrasados, paralisados, não iniciados, em andamento, concluídos). A análise priorizou as obras contratadas e executadas durante o período pré-crise econômica (PPA 2008-2011 e 2012-2015). Resultados e Discussão O trabalho mostra que o programa foi marcado pela baixa execução física e orçamentária das obras em todas as regiões do País. A baixa qualidade dos projetos, ausência de planejamento e negligência burocrática mostraram que a maior parte dos estados e municípios não dispunha de estrutura suficiente para gerir os contratos assumidos. Por isso, muitos deles abriram mão dos recursos para não arcar com as condições de acesso. A União, por sua vez, também não foi capaz de viabilizar ou coordenar saídas para os problemas apresentados, de forma tempestiva. A fragilidade de governança local teria decorrido da ausência de transferências obrigatórias e de vinculação de gastos para o saneamento, o que teria mantido os gastos no setor em níveis mínimos nas últimas décadas e atrofiado a capacidade das instituições locais de lidar com os procedimentos necessários à execução dos contratos (4). A trajetória, dessa forma, se impôs como uma variável, cujo peso não fôra devidamente estimado pelo governo federal (5). Os efeitos de aprendizagem, por sua vez, só puderam ocorrer após a percepção dos obstáculos e a cobrança reiterada dos órgãos de controle da União (6).

Conclusões / Considerações finais

As evidências apresentadas no trabalho corroboram a literatura que sustenta que o engajamento dos governos subnacionais é essencial para o sucesso dos programas federais no setor de saneamento (7). Além disso, demonstram que boa parte dos obstáculos identificados derivou inicialmente de falhas de planejamento local, articulação interfederativa e execução local. O número expressivo dos entes beneficiados que desistiram dos recursos mostra também que é preciso pensar arranjos de colaboração federativa que reduzam os custos transacionais de implementação da política de saneamento em nível local. Num contexto em que o corte de gastos públicos ameaça interromper o fluxo de investimentos no setor, a promoção de uma estrutura mínima de governança setorial nos municípios brasileiros é essencial para a continuidade do processo de universalização dos serviços, até mesmo entre aqueles que decidirem, por ventura, delegá-los ao mercado futuramente.

Referências

1. Sousa ACA, Costa NR. A Crise do Saneamento Básico no Brasil: uma revisão bibliográfica. Bib 66; 2008 2. Sousa ACA, Barrocas PRG. Privatizar ou não privatizar: eis a questão. A única questão? A reedição da agenda liberal para o saneamento básico no Brasil. Cad Saúde Pública. 2017; 33(8). 3. Sousa, A. C. A. ; Gomes, J. P. Desafios do investimento em saneamento no Brasil. Saúde em Debate, v. 43, p. 32-45, 2019. 4. Arretche M. Federalismo e igualdade territorial: uma contradição em termos? Dados. 2010; 53(3):587-620 5. Sousa ACA, Costa NR. Política de saneamento básico no Brasil: discussão de uma trajetória. História Ciênc Saúde-Manguinhos. 2016; 23(3):615-34. 6. Brasil. Auditorias Anuais de Contas [internet]. Controladoria-Geral da União. [acesso em 2019 fev 13]. Disponível em: https://t.ly/26l] 7. Arretche MTS. Políticas sociais no Brasil: descentralização em um Estado federativo. Rev Bras Ciênc Sociais. 1999; 14(40):111-41.