COOPERAÇÃO ENTRE INSTITUIÇÕES DE ENSINO E PESQUISA E GOVERNO PARA IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE MELHORIA DO ACESSO E DA QUALIDADE DA ATENÇÃO BÁSICA

Resumo

Em 2011, com a criação do Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica, o Ministério da Saúde firmou parceria com dezenas de Instituições de Ensino e Pesquisa brasileiras para a realização da Avaliação Externa centrada em uma pesquisa de abrangência nacional. Este trabalho analisa o papel das Instituições de Ensino e Pesquisano âmbito da cooperação institucional com Ministério da Saúde para desenvolvimento do programa. Trata-se de uma pesquisa qualitativa, exploratória, que tem o PMAQ-AB como estudo de caso. Realizou-se uma análise documental de 10 documentos oficiais do MS e o Projeto para Avaliação Externa e Censo das Unidades Básicas de Saúde, datados de 2011 a 2019. A parceria objetivou a realização da avaliação externa e incluiu o Censo das unidades de saúde do País. A relação interinstitucional se consolidou por meio de convênios para cooperação técnica. Coube às IEP planejar a logística do campo, com estratégias para lidar com a diversidade de cenários dos municípios brasileiros, e a gestão das atividades da pesquisa, a formulação do instrumento avaliativo e criação de sistemas de acompanhamento das atividades, além da participação em eventos e em oficinas nos estados para aproximação e debate com gestores locais da saúde. A dimensão político-institucional dessa cooperação envolveu de uma série de atores, mediante uma complexa operação de governança.

Introdução

Em 2011, com a criação do Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB), o Ministério da Saúde (MS) firmou parceria com dezenas de Instituições de Ensino e Pesquisa (IE) brasileiras para a realização de parte das ações do programa, mais especificamente, o componente avaliativo centrado em uma pesquisa de abrangência nacional. A cooperação para o PMAQ-AB reuniu gestores públicos e acadêmicos mediante o estabelecimento de um arranjo institucional particular e da criação de “instituições”, conforme revela o Neoinstitucionalismo Histórico, que aponta caminhos e formatos com vistas a compreender os processos de construção da política. Ao cooperarem, cada membro assume uma postura que reflete suas ideias, interesses e perspectivas e, também, se moldam à própria “instituição”. Essa concepção permite enxergar aspectos que orientam as condutas individuais e/ou coletivas, ligadas à cultura, ao sistema social, às normas ou aos valores estabelecidos no espaço social e político, com possibilidade de ampliar a reflexão por meio de dimensões que revelem o contexto produzido pelos atores e a permanente necessidade de novos arranjos institucionais.

Objetivos

Analisar o papel das IEP no âmbito da cooperação institucional com MS para desenvolvimento do PMAQ-AB.

Metodologia

Trata-se de uma pesquisa qualitativa, exploratória, que tem o PMAQ-AB como estudo de caso. Realizou-se uma análise documental, a partir da coleta de dados secundários em 10 documentos oficiais do MS sobre o PMAQ-AB e o Projeto para Avaliação Externa e Censo das Unidades Básicas de Saúde da Universidade Federal de Pelotas, datados de 2011 a 2019. Na seleção dos documentos, a preferência foi aqueles com informações mais relevantes e completas sobre a cooperação entre MS e IE para o PMAQ-AB. Os documentos foram reunidos e catalogados para leitura e fichamento das partes essenciais para atender o objetivo do estudo. Quanto ao método de análise de dados, optou-se pela análise de conteúdo, seguindo as etapas de pré-análise; exploração do material; e tratamento dos resultados, inferência e interpretação. As categorias analíticas foram definidas à luz do objetivo e são os tópicos da próxima seção. Resultados e Discussão Objetivos da cooperação A parceria objetivou principalmente a realização da avaliação externa para avaliar in loco as equipes participantes do PMAQ-AB. Posteriormente, o MS decidiu realizar o primeiro Censo Nacional das Unidades Básicas de Saúde (UBS) nos municípios, devido à implantação do Programa de Requalificação das UBS. Formalização da cooperação A relação interinstitucional se consolidou por meio de convênios para cooperação técnica, no esteio de um projeto base com o delineamento do escopo da pesquisa e recurso financeiros, visando garantir autonomia das IEP para o trabalho de campo. Atividades realizadas pelas IEP Coube às IEP planejar a logística do campo, com estratégias para lidar com a diversidade de cenários dos municípios brasileiros, e a gestão das atividades da pesquisa. Previa-se a formulação do instrumento avaliativo e teste (piloto), incluindo a versão digital (aplicativo para tablet), criação de um sistema de validação dos questionários e um painel de apresentação em tempo real das equipes avaliadas em todo país. Além disso, houve a participação em eventos promovidos pelo MS e participação em oficinas nos estados para aproximação e debate com gestores locais da saúde.

Conclusões / Considerações finais

As instituições acadêmicas participantes da Rede APS, coordenaram a parceria com mais 40 instituições de ensino superior e pesquisa do país. Elas apoiaram na fundamentação teórica do programa e contribuíram na operacionalização da avaliação em nível nacional milhares de UBS e equipes de saúde em mais de 5 mil municípios brasileiros. Cumprir as tarefas do censo das UBS e da avaliação externa do PMAQ-AB, sobretudo, porque disso dependia a implantação deste último, tornou-se um desafio para o MS e IE. A dimensão político-institucional dessa cooperação envolveu de uma série de atores, com interesses, ideias, objetivos distintos, exercendo influência sob a política, mediante uma complexa operação de governança, que configura as regras no arranjo institucional. Nesse cenário, as tensões inerentes ao processo e as decisões tomadas terminam por determinar ou condicionar os conteúdos e os resultados do PMAQ-AB ao longo da sua implantação.

Referências

Hall PA, Taylor RCR. As três versões do neo-institucionalismo. Lua Nova, São Paulo. 2003; 58: 193-223. Bardin L. Análise de conteúdo. São Paulo: Edições 70; 2016.Pereira AMM. Análise de políticas públicas e neoinstitucionalismo histórico: ensaio exploratório sobre o campo e algumas reflexões. In: Guizardi FL, et al (Orgs.). Políticas de Participação e Saúde. Rio de Janeiro: EPSJV, 2014. p. 143-164. Conselho Nacional de Secretarias municipais de Saúde (Conasems). Em entrevista, Luiz Facchini analisa o PMAQ-AB [internet]. 2012 Jul [acesso 2019 dezembro 10]. Disponível em: https://www.conasems.org.br/em-entrevista-luiz-facchini-analisa-o-pmaq-ab/ Pereira AMM. Análise de políticas públicas e neoinstitucionalismo histórico: ensaio exploratório sobre o campo e algumas reflexões. In: Guizardi FL, et al (Orgs.). Políticas de Participação e Saúde. Rio de Janeiro: EPSJV, 2014. p. 143-164.