NOVAS FORMAS E MODOS DE GOVERNANÇA: INFLUÊNCIAS E ATUAÇÃO DE TERCEIROS E DE ATORES EXTERNOS À EDUCAÇÃO E À ESCOLA PÚBLICA

NOVAS FORMAS E MODOS DE GOVERNANÇA: INFLUÊNCIAS E ATUAÇÃO DE TERCEIROS E DE ATORES EXTERNOS À EDUCAÇÃO E À ESCOLA PÚBLICA Este trabalho é um recorte de pesquisa realizada. Busca-se, dentro dos limites deste texto, responder aos seguinte questionamentos: Quais são as principais expressões das novas formas e modos de governança na gestão da educação e das escolas públicas nos estados brasileiros e no Distrito Federal? Quem são os novos atores políticos privados que influenciam a educação, a escola pública e suas formas de gestão e, quais as potenciais implicações desses processos para a Gestão Democrática (GD)? Trata-se de uma pesquisa qualitativa, de tipo descritiva e exploratória, realizada a partir de análise bibliográfica e documental, cujos dados foram submetidos às técnicas de Análise de Conteúdo – AC (Bardin, 2016), com ênfase na análise categorial temática e frequencial. A pesquisa foi fundamentada em autores(as) críticos que exploram a relação entre Estado, educação, escola pública e suas formas de gestão, com destaque para as contribuições de Ball (2013, Dale (2010), Dardot e Laval (2016) e Newman e Clarke (2012). A nova governança e sua influência na gestão educacional/escolar foi abordada com base em Brown (2018, 2019), Salamon (2002), Robertson e Verger (2012) e Palú (2024). Já as potenciais implicações para a GD foram analisadas a partir de Lima (2014) e Souza (2023). Estudos têm evidenciado a expansão e o uso crescente do vocabulário/lógicas relacionadas à governança/nova governança em diferentes áreas do conhecimento (Brown, 2018; 2019), com ênfase para o campo educacional e escolar. Nesse sentido, essa pode ser compreendida como um tema/área de pesquisa que tem sido cada vez mais abordado e, portanto, tem despertado o interesse dos(as) pesquisadores(as), mas que ainda carece de aprofundamento teórico-conceitual (Ball; Mainardes, 2024). A ascensão desse conceito/paradigma está associada às “[1][...] reformas no setor público promovidas pelos governos neoliberais na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos durante a década de 1980. A narrativa neoliberal que inspirou essas reformas agora orienta uma agenda política global que incorpora um conceito de governança” (Bevir; Rhodes, 2001, p. 3). Portanto, não se pode ignorar que o Estado não é mais o mesmo. As formas de resolver os problemas centrais do capitalismo “[...] têm mudado fundamentalmente em razão da ‘constitucionalização do neoliberal’, da fusão da regulação e da emancipação, da mudança de governo para governança e da reconstrução e recontextualização do ‘nacional’” (Dale, 2010, p. 1099). Novos atores políticos privados passaram a ter uma atuação mais direta no Estado (Ball, 2013; Newman; Clarke, 2012; Robertson; Verger, 2012). Esses sujeitos, individuais e coletivos, passaram a influenciar e a direcionar as políticas educacionais, o que modificou os seus sentidos e finalidades. Um dos expoentes da disseminação da lógica da nova governança é o Banco Mundial (BM), o qual, em publicação, define governança como um “[...] o processo por meio do qual atores estatais e não estatais interagem para conceber e implementar políticas públicas no âmbito de um dado conjunto de regras informais que moldam e são moldadas pelo poder” (Banco Mundial, 2017, p. 3). A expressão “menos governo” e “mais governança” consegue sintetizar essa racionalidade, orientada para o mercado na prestação de serviços públicos e associada às ideias de Estado mínimo, mercantilização e de nova gestão pública (Bevir; Rhodes, 2001). A nova governança também é apresentada como a Era do “governo de terceiros”, capaz de resolver os problemas públicos do Século XXI, em substituição à “nova gestão pública” e à “reinvenção do governo” (Salamon, 2002). Nessa concepção, a lógica da governança “[2]abrange agora uma vasta gama de ‘terceiros’ que estão intimamente envolvidos na implementação, e muitas vezes na gestão, dos negócios públicos” (Salamon, 2002, p. 2, tradução nossa). Reiteramos que a participação de novos atores políticos privados na definição e na oferta das políticas educacionais indica a importância de se observar as atuais configurações que transcendem a atuação do governo e, assim, conformam novas formas e modos de governança do Estado (Dale, 2010; Dardot; Laval, 2016) — as quais são reverberadas para a educação/escola pública. A racionalidade neoliberal da nova governança (Dardot; Laval, 2016) é orientada pelos valores, processos, indicadores e formas de avaliação do mundo privado, considerados como parâmetros orientadores da política educacional, redes de ensino e escolas, sem considerar as especificidades e os fins da atividade educativa. Essa lógica confronta e tensiona a GD, inscrita no Art. 206 da Constituição Federal de 1988, o qual indica que “[...] a condição de base da administração da educação e da escola pública é o reconhecimento da coletividade, da participação, da autonomia e do diálogo” (Souza, 2023, p. 95). Destaca-se que a GD, para além de um princípio, é um “processo político-pedagógico coletivo” por meio do qual todos(as) que atuam na/sobre a escola identificam desafios, deliberam, planejam e avaliam ações para aprimorá-la e fortalecer a cultura democrática, por meio do diálogo, transparência e respeito às suas especificidades, de modo a valorizar a participação, a construção coletiva de normas e a garantia de acesso às informações (Souza, 2023). Diante do exposto, buscou-se identificar as principais expressões da nova governança na gestão educacional/escolar e suas potenciais implicações para a GD. Para tanto, recorreu-se à produção da comunidade epistêmica, que publicou teses e artigos acerca da temática/fenômeno no Brasil e em Portugal entre os anos de 2008 e 2022. As expressões identificadas foram cotejadas com os documentos orientadores da política educacional no Brasil: os Planos Nacional, Distrital e Estaduais de Educação, vigentes no período de 2015 a 2020. Esse processo deu origem a cinco grandes categorias analíticas e a seus respectivos referentes, que articulam a teoria/empiria que fundamenta a investigação. A partir disso, elaborou-se uma matriz teórico-conceitual/analítico-operacional das expressões da nova governança educacional/escolar, que foi sintetizada no Quadro 1. Em seguida, verificou-se a presença dessas categorias/referentes nos Planos de Educação selecionados. Para isso, utilizou-se o software NVivo®, que permitiu identificar e quantificar a ocorrência desses elementos nos documentos. O Gráfico 1 apresenta a incidência de cada uma das categorias nos planos analisados. A análise dos dados evidencia a relevância da Categoria A — Influências e atuação de terceiros e de atores externos à educação e à escola pública —, que está presente em todos os documentos analisados e referente de maior incidência (27% do total de frequências). Dada a importância dessa categoria, e as limitações deste texto, optou-se por detalhar seus achados. Esse detalhamento permite examinar e identificar a atuação dos novos atores políticos, individuais e coletivos, que influenciam a educação, a escola pública e suas formas de gestão, bem como seu modus operandi. No entanto, a categoria apresenta diferentes nuances e graus de abrangência ao longo dos três referentes, como indica o Quadro 2. QUADRO 2 – CATEGORIA A: INFLUÊNCIA E ATUAÇÃO DE TERCEIROS E DE ATORES EXTERNOS À EDUCAÇÃO E À ESCOLA PÚBLICA Em relação ao referente — A.1 Atores hegemônicos globais (Governança Supranacional) —, os planos analisados mencionam instituições reconhecidas no campo, tais como: o BM, a Organização das Nações Unidas (ONU), o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco) e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Esta última é responsável pela aplicação do Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (Pisa), referendado no PNE (2014-2024) como instrumento externo de referência internacionalmente reconhecido para melhorar o desempenho dos alunos nas avaliações (Estratégia 7.11) e reverberado para 12 Planos Subnacionais. Salienta-se que a utilização de instrumentos de mensuração externos, a exemplo do Pisa, como instrumento ou régua para mensurar a [qualidade] aprendizagem, sem ter em conta as especificidades locais, é no mínimo questionável. Por outro lado, observou-se que 14 planos subnacionais não incluíram a referência ao Pisa, o que indica a existência de processos de resistência a essa influência. Já o referente A.2 — Atores externos da governança nacional (Brasil) e subnacional (entes federados) — evidencia a forte ingerência do setor empresarial, industrial e de entidades a eles vinculadas no campo educacional. Os documentos analisados mencionam, de forma recorrente, as entidades integrantes do Sistema S, além de referências mais genéricas às entidades empresariais e entidades privadas, possivelmente ligadas ao Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (Gife) e ao Movimento Todos pela Educação (TPE). Também há referência à Fundação Roberto Marinho. O referente A.3 — Parcerias Público-Privadas em Educação (PPPE) como estruturas da nova governança —, e suas múltiplas faces e conformações, está presente em todos os planos analisados e apresenta o maior quantitativo de frequências (referências). Isso confirma as evidências apontadas pela literatura, ou seja, que as PPPEs se constituem na principal estrutura das novas formas e modos de governança (Robertson; Verger, 2012). O Mapa 1 ilustra a presença de PPPEs nos documentos, com destaque para a região Norte e o estado do Rio Grande do Sul, com maior incidência dessas estruturas no âmbito normativo. No Brasil, essas arquiteturas, há muito, são utilizadas no âmbito da educação pública brasileira, denominadas, na pesquisa como PPPEs históricas, mencionadas na totalidade dos documentos analisados. Todavia, essas estruturas assumem novas configurações/contornos ao serem incorporadas na educação básica obrigatória. Essas configurações em questão foram designadas como PPPEs emergentes, os quais buscam atender aos interesses do setor privado mercantil — que, por sua vez, concebe a educação pública como um espaço importante de ação e de acesso ao fundo público. As PPPEs emergentes foram observadas em 21 planos analisados. Destaca-se que as PPPEs são citadas em dois Planos Subnacionais como possibilidade de democratização da educação e de materialização da GD, o que contraria as pesquisas (Robertson; Verger, 2012;). Isso, pois, elas indicam que os princípios, os valores e os objetivos do setor privado tendem a prevalecer nas PPPEs, bem como alertam para uma concepção empobrecida e restrita de educação e GD, ressignificada e reduzida às parcerias. São sentidos divergentes de GD, os quais tendem a fortalecer os modos de gestão privada, seus instrumentos e valores no âmbito da gestão pública (Lima, 2014). Entretanto, apesar das adversidades, há espaços e brechas para resistências e para a construção de novas possibilidades, inclusive no âmbito normativo, como demonstram as críticas às PPPEs presentes em alguns Planos Subnacionais. Os(As) profissionais da educação, pesquisadores(as) e entidades ligadas à educação pública não podem esmorecer diante dessas estruturas e suas relações de poder. A continuidade das denúncias, da crítica e da resistência a esses processos são fundamentais para que a GD da educação e da escola pública, já bastante enfraquecida, não seja ressignificada pelos atores políticos privados de acordo com seus interesses. REFERÊNCIAS BALL, Stephen John. Novos Estados, nova governança e nova política educacional. In: APPLE, Michael Whitman; BALL, Stephen J.; GANDIN, Luis Armando (Org.). Sociologia da Educação - análise internacional. Porto Alegre: Penso, 2013. p. 177-189. BALL, Stephen John; MAINARDES, Jefferson. Tendências atuais dos estudos em Políticas Educacionais. In: BALL, Stephen John; MAINARDES, Jefferson (Org.). Pesquisa em Políticas Educacionais: debates contemporâneos. São Paulo: Cortez: 2024. p. 11-15. BANCO MUNDIAL. Relatório de Desenvolvimento Mundial 2017: Governança e a Lei. Folheto da Visão Geral. Washington, D.C.: Banco Mundial, 2017. BARDIN, Laurence. Análise de conteúdo. Tradução de Luís Antero Reto e Augusto Pinheiro. São Paulo: 70, 2016. BEVIR, Mark; RHODES, Rod A. W. A decentered theory of governance: rational choice, institutionalism, and interpretation. 2001. BROWN, Wendy. Cidadania sacrificial, neoliberalismo, capital humano e políticas de austeridade. Tradução de Juliane Bianchi Leão. Rio de Janeiro: Zazie Edições, 2018. BROWN, Wendy. Nas ruínas do neoliberalismo: a ascensão da política antidemocrática no ocidente. São Paulo: Politeia, 2019. DALE, Roger. A sociologia da educação e o estado após a globalização. Educação & Sociedade, Campinas, v. 31, n. 113, p. 1099-1120, out./dez. 2010. 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Educação e Sociedade, Campinas, v. 33, n. 121DOI. 10.1590/S0101-73302012000400012 SALAMON, Lester Milton. The new governance and the tools of public action: An introduction. In: SALAMON, Lester Milton (Ed.). The tools of government: A guide to the new governance. Oxford: Oxford University Press, 2002. p. 1-47. SOUZA, Ângelo Ricardo de. Gestão democrática da educação pública brasileira: um estudo à luz da teoria da democracia de Norberto Bobbio. 2023. Tese (Professor Titular) — Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2023. Texto original: [1]“[...] reforms of the public sector promoted by neoliberal governments in Britain and the USA during the 1980s. The neoliberal narrative that inspired those reforms now informs a global policy agenda that incorporates one concept of governance” (Bevir; Rhodes, 2001, p. 3). Texto original: [2]“[…] now embraces a wide assortment of 'third parties' that are intimately involved in the implementation, and often the management, of the public's business” (Salamon, 2002, p. 2).