Educação e Política Externa: Uma análise do Programa Estudante Convênio Graduação (PEC-G)

EDUCAÇÃO E POLÍTICA EXTERNA: UMA ANÁLISE DO PROGRAMA ESTUDANTE CONVÊNIO GRADUAÇÃO (PEC-G) Perspectivas críticas mostram que os processos educativos desempenham um papel significativo na manutenção das relações de poder entre o Norte e o Sul Global (RIBEIRO NETO, 2016). E, por que não, entre países do Sul Global também? É a partir dessa pergunta que essa pesquisa se desenvolve. Para responder essa pergunta analisar-se-á o Programa de Estudante Convênio – Graduação (PEC-G). O PEC-G é uma ação de cooperação promovida pelo governo brasileiro, destinada a oferecer a estudantes de nações em desenvolvimento a chance de cursar gratuitamente o ensino superior em instituições brasileiras. A iniciativa é uma parceria entre o Ministério das Relações Exteriores (MRE), o Ministério da Educação (MEC) e as Instituições de Ensino Superior (IES) do Brasil. O Programa foi selecionado para o estudo por suas características únicas. É um dos programas de educação de maior longevidade do Estado brasileiro e passou por transformações significativas ao longo dos anos. Objetivo geral deste estudo é compreender o desenvolvimento Programa Estudante Convênio – Graduação (PEC-G) no âmbito das Relações Internacionais, entre o Brasil e os países em desenvolvimento, utilizando os conceitos de Cooperação Internacional, em particular a Cooperação Sul-Sul, e Soft Power. Os objetivos específicos se resumem a: (i) verificar quais as relações existentes entre a Política Externa Brasileira (PEB) e o PEC-G; (ii) analisar as tendências históricas do PEC-G e (iii) registrar a experiência efetiva dos estudantes ingressos e egressos do PEC-G. A presente investigação caracteriza-se como uma pesquisa documental, fundamentada na análise de legislações pertinentes, em dados empíricos e em reflexões sobre o contexto conjuntural. Os dados empíricos foram obtidos por meio de entrevistas com discentes vinculados ao Programa, contemplando tanto os ingressantes quanto os egressos, além da análise de materiais disponibilizados pela Divisão de Cooperação Educacional (DCE) do MRE. Na era da globalização as intenções de programas de cooperação devem ser questionadas, dado que grande parte das iniciativas estão atreladas a políticas externas que sofrem pressões de lobbies econômicos de grandes corporações empresariais e de organismos internacionais que fomentam o status quo do neoliberalismo. Logo, a cooperação pode ser considerada uma ferramenta para aumentar a influência de alguns países sobre outros (AMARAL, 2013). Essa pesquisa investiga se o PEC-G é uma Cooperação Sul-Sul (CSS) do Estado Brasileiro, ou se atua como uma forma de dominação entre o Brasil e os países com os quais possui acordo de cooperação educacional, cultural ou científico-tecnológico. A cooperação entre os povos para o desenvolvimento é um dos princípios de política externa descrito na Constituição brasileira de 1988. A Cooperação Sul-Sul (CSS), que é caracterizada como horizontal e apresenta benefícios mútuos aos países envolvidos, se tornou instrumento expressivo de Política Externa Brasileira (PEB) a partir dos anos 2000 (LEAL e MORAES, 2018). A CSS é um termo utilizado para descrever a colaboração entre países em desenvolvimento. Esse tipo de cooperação se concentra na troca de recursos, tecnologia e conhecimento entre os países em desenvolvimento, visando promover o desenvolvimento sustentável e reduzir as desigualdades (UNOSSC, 2024). A cooperação Sul-Sul tem como característica a solidariedade – enfatiza a ajuda mútua, a construção de capacidades, e a autossuficiência – os países envolvidos procuram se tornar mais autossuficientes através da troca de conhecimentos e tecnologia. Ainda, a cooperação Sul-Sul é vista como uma parceria horizontal, onde os países têm papeis mais iguais – diferente da cooperação Norte-Sul, que muitas vezes é vista como uma relação vertical. (UNOSSC, 2024). A possível influência exercida pelo Brasil por meio do Programa de Estudantes-Convênio de Graduação (PEC-G) pode ser compreendida à luz do conceito de poder brando, ou soft power. Introduzido por Joseph Nye em 1990, esse conceito refere-se à capacidade de um Estado de atrair e influenciar outros atores internacionais por meios não coercitivos, como a difusão de sua cultura, valores políticos e políticas externas consideradas atrativas. Em contraposição, o hard power fundamenta-se no uso da força militar e de pressões econômicas. O soft power, portanto, diz respeito à habilidade de moldar as preferências alheias por meio da persuasão e do encanto, ao invés da coerção ou do incentivo material (NYE, 1990). Marcuse em “Ecologia e crítica da sociedade moderna” diz que os indivíduos introjetam valores, preceitos e costumes de instituições sociais, da divisão internacional do trabalho, das estruturas de poder etc. Em sociedades democráticas essas introjeções são feitas de maneira branda e não precisam ser forçadas brutalmente como é no caso de sociedade sob regimes autoritários (MARCUSE, 1979). O soft power, portanto, seriam as introjeções sofridas pelos estudantes do PEC-G no Brasil e suas aplicações nos países de origem. O Programa de Estudantes-Convênio de Graduação (PEC-G) foi instituído em 1965, por meio do Decreto nº 55.613, de 20 de janeiro daquele ano. Sua criação teve como finalidade inicial regulamentar o ingresso anual de estudantes estrangeiros nas universidades brasileiras, conforme explicitado na própria redação do decreto (BRASIL, 1965). Tal diretriz refletia uma preocupação do Estado brasileiro com a segurança nacional, em consonância com o contexto autoritário instaurado após o golpe civil-militar de 1964. À época, estimava-se a presença de aproximadamente 3.800 estudantes estrangeiros no ensino superior brasileiro, majoritariamente oriundos de países da América Latina (AUTOR, 2024). Entre 1965 e 2013 protocolos adicionais referentes ao Programa foram sendo expedidos para complementar o decreto de 1965. Tais protocolos se referem à, mas não somente: obrigatoriedade de treinamento em língua portuguesa antes do ingresso nas IES; criação do Manual Estudante-Convênio; inclusão dos estudantes estrangeiros no Sistema Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS) e, posteriormente, ao Sistema Único de Saúde (SUS); obrigatoriedade da apresentação do Certificado de Proficiência em Língua Portuguesa para Estrangeiros (CELPE-Bras); possibilidade de auxílio financeiro do governo brasileiro em casos excepcionais; criação do Projeto Milton Santos de Acesso ao Ensino Superior (PROMISAES) que oferece bolsas aos estudantes do PEC-G. Em 12 de março de 2013 foi promulgado o Decreto nº 7.948 com o objetivo de alinhar o Programa de Estudantes-Convênio de Graduação às disposições da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e ao Estatuto do Estrangeiro vigentes à época. Na justificativa do referido decreto, o governo reconhece o PEC-G como “um dos mais importantes pilares da política externa brasileira no campo educacional” e destaca sua contribuição para a promoção de uma imagem positiva do Brasil no cenário internacional (BRASIL, 2013). Ademais, o texto ressalta uma transformação significativa no perfil dos estudantes: em 2010, 85,98% dos candidatos aprovados eram oriundos do continente africano, enquanto 14,02% provinham da América Latina e do Caribe — revelando uma mudança expressiva em relação à composição original dos participantes em 1965 (AUTOR, 2024). Em 15 de fevereiro de 2024, foi instituído o Decreto nº 11.923, que passou a regulamentar o Programa Estudante Convênio nos âmbitos da graduação (PEC-G), pós-graduação (PEC-PG) e do ensino de português como língua adicional (PEC-PLE). A nova normativa estabelece como objetivos centrais a promoção da internacionalização das instituições de ensino superior brasileiras, bem como o fortalecimento da qualidade do ensino, da pesquisa e da extensão. Além disso, o decreto explicita a intenção de atualizar os instrumentos utilizados na projeção do soft power brasileiro no exterior (AUTOR, 2024). Ainda em 2024 foi firmada a Portaria Interministerial MEC/MRE n° 7 que regulamenta a operacionalização do PEC-G e do PEC-PLE. Em dezembro do mesmo ano foi instituído o Programa Guimarães Rosa de Apoio ao Estudante-Convênio (PGR) para estudantes vinculados ao PEC. O PGR oferece bolsas de estudo e auxílio-retorno para estudantes do PEC. Para traçar o perfil dos beneficiários do PEC-G foram analisados dados da Divisão de Cooperação Educacional (DCE) do Ministério das Relações Exteriores (MRE), obtidos por meio da Lei de Acesso à Informação e via solicitação direta. Entre os anos de 2015 e 2024, um total de 4.441 estudantes ingressaram no Programa PEC-G, sendo a maioria do sexo masculino (54,5%). A África foi a principal região de origem dos estudantes, representando 70% do total, com destaque para Cabo Verde (514), Benim (512) e Gana (347). A região composta por América do Norte, Central e Caribe foi responsável por 13,8% dos estudantes, com Honduras (212), Haiti (109) e Jamaica (94) entre os principais países emissores. A América do Sul representou 13,1%, sendo o Paraguai (195), Peru (138) e Colômbia (70) os maiores contribuintes. Já a Ásia teve participação reduzida, com apenas 1,7% do total, sendo Timor-Leste (53) o principal país de origem. Esses dados evidenciam a predominância africana no Programa, bem como uma expressiva assimetria na distribuição geográfica dos estudantes. Com o propósito de compreender as vivências dos participantes do Programa, bem como de contribuir para a análise acerca de sua atuação enquanto uma prática de Cooperação Sul-Sul (CSS) ou, alternativamente, como um instrumento de dominação nas relações com os países parceiros, foram conduzidas entrevistas com discentes e ex-discentes do PEC-G. Para tal, adotou-se a metodologia de entrevistas semiestruturadas, que possibilita maior flexibilidade na coleta de dados, respeitando as particularidades das trajetórias individuais. As entrevistas com estudantes do PEC-G revelam diferentes motivações para a escolha do Brasil como destino acadêmico. Alunos de Cabo Verde relataram uma conexão cultural prévia com o país, construída por meio de novelas e músicas brasileiras, enquanto estudantes de outras nacionalidades enxergaram no Programa uma oportunidade viável de cursar uma graduação de qualidade que não encontravam em seus países. O acesso ao PEC-G geralmente se deu por meio de redes pessoais ou pesquisa individual em embaixadas brasileiras, e nenhum dos entrevistados relatou ter conhecido o Programa por meio de campanhas oficiais. As principais vantagens destacadas incluem o acesso gratuito a universidades públicas de excelência, ao Sistema Único de Saúde (SUS) e a um ambiente acadêmico mais acolhedor. Por outro lado, os estudantes enfrentaram desafios significativos, como dificuldades de adaptação, limitações financeiras, burocracias para obtenção de moradia e episódios de preconceito racial e xenofobia. Também relataram um distanciamento institucional do Programa após o ingresso na universidade. Um ponto crítico identificado foi a exigência de retorno ao país de origem após a graduação, o que impede muitos de permanecerem no Brasil para trabalhar ou cursar uma pós-graduação, além da burocracia para emissão e entrega dos diplomas, que pode demorar até um ano. Por fim, as entrevistas indicam que a experiência no Brasil transformou a imagem que esses estudantes tinham do país, revelando tanto aspectos positivos quanto tensões que desafiam os ideais do programa. Ao longo das décadas, o Programa de Estudantes-Convênio de Graduação (PEC-G) passou por diversas reformulações, contudo, foi apenas com a justificativa apresentada no Decreto nº 11.923, de 2024, que a formulação da política pública reconheceu explicitamente o Programa não apenas como uma iniciativa educacional, mas também como instrumento de exercício do poder brando (soft power) brasileiro (BRASIL, 2024). Embora o PEC-G apresente elementos que se aproximam da lógica da Cooperação Sul-Sul, como a proposta de benefício mútuo entre países do Sul Global, a análise empírica sugere que os ganhos são assimétricos, favorecendo majoritariamente o Brasil. Ao formar elites nos países parceiros e promover uma imagem positiva do país no exterior, o Programa reafirma a centralidade dos interesses brasileiros nas relações de cooperação, como evidenciado nos relatos dos(as) entrevistados(as). REFERÊNCIAS: AMARAL, Joana de Barros. Atravessando o Atlântico: o programa estudante convênio de graduação e a cooperação educacional brasileira. 2013. 132 f. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento, Sociedade e Cooperação Internacional)—Universidade de Brasília, Brasília, 2013. BRASIL. Decreto nº 55.613, de 20 de janeiro de 1965. Dispõe sobre o registro de estudantes estrangeiros beneficiários de Convênios Culturais (estudantes-convênios) e dá outras providências. Disponível em: https://planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1950-1969/D55613impressao.htm. Acesso em 13 de agosto de 2024. _______ Decreto nº 7948, de 13 de março de 2013. Dispõe sobre o Programas Estudante Convênio - Graduação. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7948…. Acesso em 13 de agosto de 2024. _______. Decreto nº 11.923, de 15 de fevereiro de 2024. Dispõe sobre os Programas Estudante Convênio. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/decreto/d11923…. Acesso em 13 de agosto de 2024. ESCRITÓRIO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A COOPERAÇÃO SUL-SUL. United Nations Office for South-South Cooperation. Disponível em: https://unsouthsouth.org/​. Acesso em: 20/05/2024. LEAL, Fernanda Geremias; MORAES, Mário César Barreto. Política externa brasileira, cooperação sul-sul e educação superior: o caso do Programa Estudante Convênio - Graduação. Educação e Sociedade, Campinas, v. 39, n. 143, p. 343-359, 2018. MARCUSE, H. “Ecologia e crítica da sociedade moderna”. Trad. Fernando Bee. Dossiê Herbert Marcuse, Parte 2 (Dissonância: Revista de Teoria Crítica, v. 2, n. 1. 2), p. 190-203, junho de 2018. NYE, Joseph S. Bound to Lead: The Changing Nature of American Power. New York: Basic Books, 1990. AUTOR. Título suprimido para preservar anonimato. RIBEIRO NETO, Paulo Henrique. Educação e relações internacionais: diálogos possíveis. Revista Todavia, Porto Alegre, v. 5, n. 1, 2016. Disponível em: https://seer.ufrgs.br/revistatodavia/article/view/71371. Acesso em: 20/01/2024