Neoliberalismo, comércio internacional agrícola e a mudança de rota para a governança agroalimentar

O conjunto de transformações sucedidas na década de 70 sedimentaram o terreno para o nascimento de um novo arranjo de diretrizes econômicas em contraposição ao esgotamento da estrutura econômica e social do keynesianismo. A quebra do sistema de Bretton Woods para as movimentações de capitais e as duas graves crises do petróleo foram responsáveis por “embaralhar” as possibilidades de acumulação capitalista e legitimar novos direcionamentos para o fortalecimento da “autonomia” dos mercados em detrimento do intervencionismo estatal. A crescente globalização também contribuiu para modificar as relações entre as estruturas sociais de produção e consumo, fazendo da transnacionalização o novo motor responsável por maximizar as capacidades de acumulação do capital e permitir saltos de desenvolvimento para as potências já estabelecidas (ROBINSON, 2004).

Por transnacionalização aqui entende-se o processo de diversificação dos atores participantes das cadeias de acumulação capitalista e manutenção da ordem no sistema internacional, evidenciando o entrelaçamento dos interesses de elites nacionais e internacionais, do setor privado e corporativo, das agências e organizações internacionais aos principais representantes da estrutura de poder global, os Estados Nação. Essa nova estrutura transnacional foi responsável por prover as condições para a consolidação do Neoliberalismo como principal ordenamento econômico e contou com o poder de organizações como Banco Mundial, FMI e OMC para articular “ajustes estruturais” em direção a condicionar uma maior liberalização dos mercados, capital e trabalho. O chamado “Consenso de Washington” foi capaz de promover uma série de programas de estabilização macroeconômica que tornou os Estados cada vez mais vulneráveis as ações das grandes corporações multinacionais e flutuações do capital financeiro (ROBINSON, 2010).

Para o setor agroalimentar essa nova estrutura apresentou uma importante ruptura para as dinâmicas de sua economia política. Países do Sul Global que se beneficiaram das revoluções verdes, como Argentina e Brasil, apostaram pela primeira vez em uma agenda atuante e favorável a liberalização agrícola nos foros multilaterais devido aos saltos de produtividades de suas culturas de exportação alcançadas com as novas técnicas da agricultura industrial. Além disso, a influência representada pelo corolário neoliberal implicou para o ideário econômico desses países a possibilidade de alcançar seu desenvolvimento via liberalização e minimizar o peso das dívidas a partir dos ajustes estruturais do Banco Mundial e FMI. Barreiras comerciais e instrumentos protecionistas em defesa de setores produtivos foram desestimulados, estando nas exportações e na capacidade de absorção dos mercados internacionais a grande promessa para promoção de seu crescimento econômico (ELLIOTT e BURNETT, 2015).

No âmbito da ONU, a influência de um setor corporativo transnacional na agenda de segurança alimentar se fez bastante presente. Uma comissão existente dentro do sistema ONU desde 1962, resultado de uma parceria entre a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO) e a Organização Mundial da Sáude (OMS), o Codex Alimentarius, responsável por desenvolver uma infinidade de normas de segurança alimentar, tem sofrido com a crescente cooptação de interesses do setor corporativo. A articulação de conglomerados agroindustriais no sentindo de influenciar em suas normativas e até questioná-las a partir da criação de jurisdições alternativas com padrões privados sinalizam para uma das ferramentas que essa classe transnacional faz uso para interferir nos processos de formação e execução de agenda para a segurança alimentar (FUCHS, KALFAGIANNI e ARENTSEN, 2009).

            No âmbito do comércio, as proposições em direção a segurança alimentar também têm sofrido a influência desse setor. A formação dos complexos agroindustriais alicerçados pela indústria de pesticidas e varejistas comerciais tem posto em sério risco a capacidade de produção e consumo dos pequenos agricultores. As novas técnicas trazidas pela Revolução Verde foram responsáveis em muitos casos por modificar as culturas de produção de gêneros agrícolas tradicionais e reforçar a dependência do uso de produtos químicos oferecidos por grandes corporações, como a Bayer. Dessa forma, a agenda pela liberalização via foros multilaterais encontraria para além da ação dos Estados, interesses lobbistas do setor privado que em muito influenciam a diplomacia comercial dos países. Este dilema será objeto de contestação e disputa na Rodada do Uruguai do GATT, responsável por lançar o polêmico Acordo sobre Agricultura (AsA) e apresentar as contribuições da nascente Organização Mundial do Comércio (OMC) para o sistema de governança internacional para a segurança alimentar (CLAPP e ISAKSON, 2018).

Para além dos imbricamentos da estrutura neoliberal, a OMC surge ainda com o grande desafio de balizar interesses de países desenvolvidos e em desenvolvimento acerca de questões comerciais e não comerciais que impactam diretamente em suas economias nacionais. Vista pelo Acordo como uma preocupação não comercial, é entendido pela instituição que os países se encontrariam em uma situação de segurança alimentar caso seguissem as recomendações para as 3 grandes áreas dispostas em seu texto e facilitassem um maior fluxo comercial de produtos agrícolas por todo o globo. Isso se justifica com a defesa do axioma liberal proposto pela instituição, que entende que o problema da insegurança alimentar está relacionado à ótica dos suprimentos de alimentos. Dessa forma, ao aumentar o volume de trocas de mercadorias alimentícias, áreas que se encontram em falta desses itens poderiam ser abastecidas a partir de transações comerciais com outras que apresentam excedentes produtivos. Além disso, a eficiência do comércio também seria importante para o processo de estabilização dos preços dos alimentos, tornando importações mais sustentáveis e facilitando maiores fluxos de exportação (HEPBURN, 2012).

Apesar desta nova faceta apresentada com a criação da OMC, o processo de estruturação dos sistemas de governança internacional do século XX sofreram em todo seu processo a influência da estrutura de poder proveniente das duas grandes guerras. Além disso, o conjunto de nações que tomaram a dianteira na industrialização e fortalecimento de seus setores econômicos nacionais contaram, em sua grande maioria, com as vantagens provenientes de um desenvolvimento desigual econômico, pautada pela acumulação do capital, bem como pelo aspecto político desse mesmo processo representado pelo imperialismo. A passagem para uma chamada “economia global” esteve diretamente marcada pela sociabilidade das relações de cooperação e parasitismo entre Estados e capitais. Desta relação de natureza política e econômica também pode se aferir as origens do que é entendido como centro e periferia no sistema internacional e a partir de quais requisitos o subdesenvolvimento pode ser entendido como vantajoso para alimentar as cadeias de lucratividade capitalista (ASHMAN, 2006).

 Em sua proposição original trotkista, a teoria do desenvolvimento desigual e combinado postula que a convivência de setores econômicos menos desenvolvidos na periferia condiciona as forças a um processo de revolução permanente que prepararia o terreno para a superação da ordem capitalista. Além disso, os países ditos atrasados gozariam da tecnologia mais avançada proveniente dos países cêntricos e alcançariam sua industrialização mais rapidamente (DAVIDSON, 2006). O famoso “catching up”, no entanto, dificilmente se mostrou bem sucedido em nações que sofreram os impactos do colonialismo. Mesmo entre nações capitalistas em condições parecidas, a reprodução de processos históricos nem sempre são viabilizadas e a industrialização da produção não ocorre sempre no mesmo ritmo. Isto acontece porque o desenvolvimento capitalista responde ao constante processo de criação da demanda e concorrência por mercados, estando sempre marcado pelas vantagens de quem detiver mais tecnologia e capital (ASHMAN, 2010). Este aspecto pode ser utilizado para entender os porquês de o sistema multilateral de comércio encabeçado pela OMC ser ainda tão carregado pelo protagonismo das potências tradicionais do pós guerra e evidenciar em seu texto agrícola as condicionantes impostas a periferia que impede o pleno desenvolvimento de políticas protecionistas e de segurança alimentar para seus setores agrícolas conforme há muito desenvolvimento pelas nações cêntricas.

O AsA trouxe regulamentações para três grandes áreas: acesso a mercados, subsídios a exportação e os subsídios à produção. Sobre a primeira, ficou estabelecido que todas as barreiras não tarifárias deveriam se transformar em tarifas ad valorem e criou-se um Mecanismo de Salvaguarda Especial (SSP) de caráter transitório, dando aos países o poder de acrescentar impostos para proteger seus mercados internos em caso de queda expressiva no preço de alguma commodity ou surto importador de um produto específico. Em relação ao segundo, ficou acordada a redução de subsídios a exportação na ordem de 36% para os países desenvolvidos e 24% para os países em desenvolvimento. Na quantidade de exportações beneficiadas ficou estabelecido o corte de 21% para países desenvolvidos (PD) e 14% para os países em desenvolvimento (PED) (HAWKES e PLAHE, 2012).

Sobre o apoio interno, ficou acordado que os subsídios à produção deveriam ser categorizados de acordo com o seu grau de distorção. A alocação por cores serviria para garantir fins de organização. A caixa amarela abarca medidas internas que mais prejudicam o comércio, garantindo seu caráter mais distorcivo e exigindo a redução gradual de 20% para PD e 13% para PED, abrangem políticas de preço mínimo, créditos de custeio, investimento e comercialização, isenções fiscais e pagamentos complementares. As caixas azul e verde não apresentam compromisso de redução gradual, classificadas como de mínima distorção e não distorcivo, respectivamente. Como balanço geral do Acordo, vale ressaltar que Países de Menor Desenvolvimento Relativo (PMDR) ficaram isentos de aplicar qualquer redução, os prazos para efetivação dos cortes foi de 6 anos para PD e 10 anos para os PED, a Cláusula de Paz que restringia por 9 anos o uso do Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) para questões de subsídios agrícolas foi acordada, restringiu-se a adoção de medidas compensatórias e novas negociações deveriam ocorrer 1 ano antes do período de implementação, ou seja, em 2000 (RAMANZINI JÚNIOR e LIMA, 2011).

Além do questionado grande avanço da agricultura, foram assinados acordos como o TRIPS, Acordo do Direito da Propriedade Intelectual, e o GATS, Acordo Geral de Comércio de Serviços. Criou-se também um Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) e mecanismos de avaliação de política comercial, que garantiram o avanço do legalismo no seio da instituição e mais instrumentos de contestação para os diversos países componentes. Segundo Wade (2003), a regulamentação destes acordos tem contribuído para constranger a esfera de ação dos países periféricos signatários da OMC, uma vez que o grau de autonomia para adoção de estratégias protetivas ao seu desenvolvimento nacional é diminuído em prol do avanço das políticas de liberalização e privatização ditadas pela agenda neoliberal.

 Este cenário atípico encontrado pelos países em desenvolvimento em muito difere do encontrado pelas atuais nações industrializadas em seu estágio de amadurecimento, os quais gozaram de alta capacidade de proteção e incentivo estatal sem a exigência de adequação a regulamentações internacionais restritivas. Esta estratégia representa o que autores como Chang (2004) designa como “chutando a escada”, uma vez que se passa a exigir das nações em atual estágio de desenvolvimento níveis de liberalização e robustez institucional inviáveis a proporção do crescimento e diversificação de sua matriz econômica. Ao mesmo tempo, o respeito a cartilha neoliberal representada por organizações como o FMI e o Banco Mundial garante aos países ricos acesso a uma maior transferência de recursos do chamado Sul Global.

As regulamentações dos 3 grandes pilares dispostas no AsA para permitir a aplicação dos subsídios a exportação, das políticas de apoio interno e do acesso a mercados tem incutido um novo cenário restritivo aos atuais agroexportadores ao mesmo tempo que garante a perpetuação de vantagens históricas alcançadas pelos países desenvolvidos em um ambiente de quase total ausência de constrangimentos institucionais para aplicação de medidas protecionistas ao seu setor agrícola. Evidências apontam ainda para o fato de que o abuso de medidas distorcivas ao comércio exercidas por países desenvolvidos exercem influência sobre os preços dos mercados globais, dificultando ainda mais a inserção do chamado “Sul Global” nas cadeias comerciais (BERNSTEIN, 2015). Dessa forma, argumenta-se que regulamentação para os 3 pilares contribuiu pouco para diminuir a vulnerabilidade do setor agrícola dos países periféricos e promover estratégias de “catching up” para o seu desenvolvimento.

Sobre os subsídios a exportação, Hawkes e Plahe (2012) apontam para a insuficiência da redução desses subsídios pelos países desenvolvidos para travar a ação do dumping, ou seja, a venda de produtos a custo inferior à sua produção. Esta prática contribui para, primeiro, aumentar a dependência dos países em desenvolvimento sobre o mercado em função de não conseguirem adentrar na competição com preços justos, e, segundo, permite a expansão do direcionamento dessas mercadorias subsidiadas em forma de ajuda alimentar para o Sul Global. Embora os cortes prometidos pelo Acordo sejam celebrados como um grande passo, seus reais efeitos foram muito limitados em função de na maioria das vezes terem sido transformados em investimentos indiretos a exportação permitidos pelas caixas verde e azul de apoio interno.

Para as regulamentações sobre acesso aos mercados, Musa (2009) afirma que o texto do Acordo contribuiu para redefinir os meios para garantir a segurança alimentar, passando de uma busca anterior por maior capacidade produtiva doméstica para a ampliação do acesso aos alimentos a partir da importação. Como efeito colateral esteve à diminuição da rentabilidade e poder de consumo de muitas populações, visto que os preços passaram a estar cada vez mais atrelados aos valores dos mercados internacionais. Dessa forma, uma das razões apontadas pela autora para a falha do Acordo em trazer amplos benefícios para a periferia estava a incapacidade em reconhecer a ampla diversidade de Estados e sistemas produtivos que compunham a caixa dos “países em desenvolvimento”. Tal orientação voltada para a abertura aos mercados internacionais privilegiou em muito grandes corporações agroalimentares em detrimento de culturas tradicionais de pequenos agricultores.

O potencial transformador desse item, segundo Schoenbaum (2011), é questionável. A promessa era de que o processo de declaração das medidas protetivas e tarifação adotadas pelos Estados seria benéfico para os membros de duas formas: primeiro, aumentaria a eficiência ao realocar recursos domésticos antes gastos em importações inflacionadas por altas tarifas para investir no setor de exportações e aumentar suas vantagens comparativas; e, segundo, reduz preços, aumenta a variedade de produtos disponíveis para importação e beneficiam consumidores domésticos. O problema é que nem todos os países irão gozar dos benefícios igualmente. O aumento da produção voltada à exportação de países em desenvolvimento pode não ser rápida o suficiente, resultando em reduções tarifárias mais rápidas que a eliminação de subsídios às exportações de países desenvolvidos, encontrando assim concorrência desigual para seus produtos nos mercados.

Por último, sobre o apoio interno, 4 grandes desafios são enfrentados pelos países em desenvolvimento para aumentar seu policy space e desenvolver programas de suporte a sua segurança alimentar. Primeiro, muitas políticas ainda necessárias a esses países não estão integradas na caixa verde e acabam por ser consideradas distorcivas, impactando em seu agregado de medidas subsidiárias e se tornando elegíveis para reduções. São exemplos delas: assentamentos de fazendeiros e reforma agrária. Segundo, muitas das exceções dispostas na caixa verde exigem capacidades administrativas e políticas ausentes nesses países. Terceiro, as medidas de redução acordadas são referenciadas de acordo os níveis de aplicação subsidiária de 1986-1988, o que não representa a realidade atual de muitos desses países em função dos constrangimentos fiscais e administrativos exigidos pelas reformas neoliberais da época. Por último, os ajustes cambiais e as altas taxas de inflação nos países em desenvolvimento reduzem ainda mais seu poder de concessão de subsídios. Disposições pouco claras dentro do AsA destinadas a levar em conta esses efeitos não especificam o que se qualifica como "uma taxa excessiva de inflação", e as tentativas de alguns países de ajustar seus preços de referência externos para refletir tais taxas são questionadas pelo Comitê de Agricultura da OMC (ELLIOTT e BURNETT, 2015).

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