Anais do Encontro Nacional de Pesquisa em Segurança Alimentar e Nutricional
Anais do VI Encontro Nacional de Pesquisa em Segurança Alimentar e Nutricional

Problematização do tema

A Insegurança Alimentar (IA) refere-se à privação do acesso a alimentos seguros, nutritivos e suficientes para todos os indivíduos e pode ser expressa pelo medo quanto à garantia permanente destes alimentos (Food And Agriculture Organization Of The United Nations, 2023; 2017). Importa destacar que esta se revela mais marcantemente na população com residência rural, preta/parda, menor escolaridade, baixa renda familiar e, no cenário brasileiro, nas regiões Norte e Nordeste (Rede Penssan, 2022, 2021; Lignani et al, 2020; Santos, Palmeira, Oliveira, 2024).

Como a IA é compreendida pela violação do direito ao acesso regular e permanente à alimentação de qualidade e em quantidades adequadas, sustentáveis - econômica, social e culturalmente - a superação exige investimento em políticas públicas, emergenciais e estruturantes, e alinhamento do Estado e da sociedade em ações planejadas e articuladas intersetorialmente (Almeida; Frozi, 2023; Brasil, 2006).

No Brasil, até 2014, o governo estabeleceu um arcabouço legal e institucional para garantia da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), com destaque para a criação da Lei Orgânica de SAN (LOSAN), do Sistema Nacional de SAN (SISAN), o Conselho de SAN (CONSEA), da Política Nacional de SAN (PNSAN) e a inclusão do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) na Constituição Federal (Vasconcelos et al, 2019).  

Além disso, alguns programas governamentais voltados à SAN foram reformulados, e foram criados e implementados outras iniciativas governamentais a partir de planos e estratégias como a Estratégia Fome Zero (2003) e o Plano Brasil Sem Miséria (2011) (Campello; Melo, 2014). Após um período marcado pelo desmonte destas políticas e programas com guinada do governo brasileiro à atuação neoliberal (Ribeiro-Silva et al, 2020; Marques et al, 2019), atualmente o Plano Brasil Sem Fome (2023) busca retomar e fortalecer alguns destes programas e, paralelamente, propor novas ações de enfrentamento à fome e à IA.  

No campo científico, os autores têm se debruçado na avaliação de efeitos e impactos da transferência direta de renda (Palmeira; Salles-Costa; Pérez-Escamilla, 2020; Suzart; Ferreira, 2018), todavia, há poucos estudos sobre os demais programas e a relação com a IA. Estudo realizado no semiárido nordestino verificou o efeito positivo do acesso aos programas para a superação da IA entre 2011 e 2014 (Palmeira, 2019), tanto através da oferta de renda quanto de outras necessidades essenciais em diálogo com o SUS e o SUAS. 

Dada a complexidade dos determinantes da IA no contexto brasileiro, a existência de uma rede de programas voltados à SAN e da centralização dos estudos de avaliação de efeito em alguns programas, este ensaio apresenta reflexões sobre a compreensão da ideia de efeito sinérgico de programas e as possibilidades de caminhos analíticos a serem exploradas pela comunidade científica que, consequentemente, contribuirão para a tomada de decisões do governo brasileiro e demais atores do combate à fome.  

Processo analítico com fontes de informações

O presente trabalho é parte da a tese de doutorado intitulada “Direito Humano à Alimentação Adequada e Programas Governamentais: estudo de coorte no Semiárido Nordestino (2011-2022)” que visa analisar o acesso à rede de programas governamentais de proteção ao DHAA e o efeito na IA das famílias residentes no município de Cuité, Paraíba, entre 2011 e 2022. O recorte utilizado para este ensaio compreende levantamento bibliográfico a partir de base de dados realizada entre novembro de 2023 e fevereiro de 2024. 

As buscas de artigos científicos foram realizadas nas bases Scopus, Pubmed e Scielo a partir dos descritores “Segurança Alimentar” (Food Security, Food Supply, Food insecurity, Seguridad Alimentaría), “Programas Governamentais” (Government Programs, Public Policies, Programs and Projects, Programs de Gobierno) e “Brasil”, com auxílio dos operadores booleanos OR - descritores semelhantes - e AND - para as intersecções. 

A seleção dos artigos teve suporte do Software Web Rayyan e controu com 159 artigos encontrados (144 Scopus; 11 na pubmed; 4 na Scielo) e, após as exclusões, 39 foram para a etapa de leitura integral e análise. Foram excluídos os artigos que não abordaram os programas brasileiros e/ou que não utilizavam a Segurança Alimentar na perspectiva do acesso (tomando como base a Escala Brasileira de Insegurança Alimentar).   

A definição dos programas inseridos nesta análise considerou os programas já estudados na pesquisa “Efeito das políticas públicas na situação de insegurança alimentar de famílias no semiárido nordestino: estudo de coorte, 2011-2022” (Coorte-SANCUITÉ), realizada nos anos de 2011, 2014, 2019 e 2022. 

A identificação dos programas foi realizada inicialmente, em 2011 (baseline), com base no documento de referência da 4ª Conferência Nacional de SAN que apresentou iniciativas governamentais relacionadas à SAN. A lista de programas foi atualizada a cada nova coleta de seguimento (2014, 2019 e 2022). Foram utilizados para esta atualização: o Plano Nacional de SAN, a estratégia Brasil Sem Miséria, iniciativas municipais e estaduais e os sites governamentais. Mais detalhes no estudo de Palmeira et al (2021). 

Formas de analisá-las

A análise baseou-se no modelo teórico cuja tese é de que cada programa tem um efeito isolado no acesso à alimentação, relacionado ao seu objetivo, bem como contribui com ação sinérgica de vários programas, ao qual denominamos efeito sinérgico. Adotou-se o Bolsa Família (PBF) como programa central cujo efeito é fortalecido quando conjugado a outros. 

Considerando o efeito na IA, foram definidos: (1) efeito isolado do programa - finalidade direta do programa (ex.: Farmácia Popular que tem o efeito de redução dos gastos familiares com medicação); (2) efeito sinérgico dos programas em primeiro estágio - combinação ou soma dos efeitos de um conjunto de programas com efeitos semelhantes (ex.: a combinação do Farmácia Básica, da Escola Integral, do Leite da PB e do Serviço de Convivência de Fortalecimento de Vínculos Familiares-SCFV, que reduzem a despesa familiar com medicamentos e alimentação de forma contínua); (3) Efeito sinérgico dos programas em segundo estágio - soma dos efeitos isolados dos programas complementares com o do PBF. 

Os 39 artigos analisados foram classificados em: (1) Não analisou o efeito de programa (25 artigos); e (2) analisou o efeito isolado do programa (14 artigos). Não foram encontrados artigos com efeito sinérgico dos programas na IA. Dentre os de análise do “efeito isolado do programa”, observou-se que alguns autores analisaram mais de um programa, porém, separadamente. A análise do efeito do PBF foi realizada em 6 artigos, do PNAE em 4 artigos, PAA (3 artigos), Programa Cisternas (5 artigos) e PRONAF (3 artigos). Ressalta-se que alguns estudos analisaram mais de um programa e, portanto, a soma de números de artigos sobre cada programa difere do total de artigos analisados. 

Acerca do PBF os autores reforçam o efeito no aumento da renda, no acesso à alimentação, na produção de produtos proteicos de pequenos agricultores, na melhora das condições de saúde e na redução da IA no domicílio, principalmente, em áreas de alta vulnerabilidade social e climática. Também foram apontados efeitos na redução da extrema pobreza e na melhora da educação, oriundos das condicionalidades do programa e ações complementares (Palmeira; Lignani, Salles-Costa, 2022; Palmeira et al, 2021; Cherol; Ferreira; Salles-Costa, 2021; Palmeira; Salles-Costa; Pérez-Escamilla, 2020; Dyngeland, Oldekop, Evans, 2020; Lima et al, 2019).  

O PNAE possui efeito na IA a partir da oferta direta de alimentação aos estudantes e do desenvolvimento de ações e práticas alimentares saudáveis com promoção do crescimento biopsicossocial e melhor rendimento escolar. As refeições são mais acessadas por estudantes em IA grave e moderada, segundo análises de probabilidade dos autores. Outros efeitos são as melhores condições de comercialização de alimentos da agricultura familiar, à preços justos, ampliando a geração de renda, a estabilidade financeira familiar e o cooperativismo e o associativismo entre agricultores (Martinez et al, 2023; Amorim et al, 2022; Brandão, Santos e Rist, 2020; ). 

Com efeito direto na produção de alimentos, os programas PAA, PRONAF e Cisternas apresentaram caminhos específicos para produção deste efeito. O PAA incentiva a agricultura familiar mediante a compra da produção agropecuária e sua distribuição para pessoas em IA, gerando renda através de mercados institucionais e fornecendo alimentos saudáveis e diversificados às cidades, cujo resultado é independência financeira das famílias e redução do êxodo rural (Galván et al, 2023; Brandão, Santos e Rist, 2020; Brandão, Santos e Rist, 2020; Dyngeland, 2020).

Sobre o PRONAF, relatou-se efeito na redução da IA rural e das consequências da IA moderada/grave. O programa impacta no aumento da produção de proteína e quilocalorias, na promoção do desenvolvimento rural sustentável mediante apoio técnico e financeiro, na geração de emprego e renda no campo e melhora da qualidade de vida dos agricultores (CHEROL; FERREIRA; SALLES-COSTA, 2021; Palmeira et al, 2021; Dyngeland, 2020).

O programa Cisternas, segundo os autores, melhora o acesso de água para consumo, a produção de alimentos diversificada e com menos agrotóxicos tanto para consumo quanto para venda, a renda familiar, a situação de segurança alimentar, as condições de vida e a permanência no semiárido. Assim, atua como um elo que integra segurança alimentar e segurança hídrica da população do semiárido. (Silva et al, 2021; Fagundes et al, 2020; Palmeira et al, 2021; Mesquita, 2021).

Também foram analisados pontualmente outros programas com efeito na IA: Benefício de Prestação Continuada, Cartão Alimentação, Cestas de Alimentos, Banco de alimentos, Estratégia Saúde da Família, Farmácia Básica, Garantia Safra, Distribuição de Sementes, Assentamento da Reforma Agrária, Centro de Referência da Assistência Social (também o especializado), programas de suplementação alimentar (vitamina e Ferro) e educação (Brasil Alfabetizado e Educação de Jovens e adultos). (Palmeira; Salles-Costa; Pérez-Escamilla, 2020; Palmeira et al, 2021; CHEROL; FERREIRA; SALLES-COSTA, 2021). 

O efeito sinérgico destes programas não foi analisado, contudo, o estudo de Palmeira et al. (2021) destaca que programas de diferentes áreas governamentais estiveram associados às mudanças no risco IA e que o acesso a mais programas durante os anos de acompanhamento permitiu que as famílias recebessem apoio de programas complementares. Segundo os autores, os efeitos dos programas na IA que podem ser: (i) redução das despesas da família, (ii) aumento da estabilidade da renda familiar, (iii) aumento da produção de alimentos e (iv) doação de alimento ou dinheiro. Assim, a articulação de programas que reduz a despesa familiar, gera maior estabilidade da renda e maior produção de alimentos, juntamente à transferência de dinheiro, promove efeito sinérgico de melhorar o acesso aos alimentos e reduzir a IA.

Apesar do investimento na avaliação de programas, há uma lacuna científica quando os estudos permanecem focados nos efeitos isolados, ainda que as ações do governo sejam intersetoriais para enfrentar as múltiplas vulnerabilidades da população e as orientações acerca da articulação intersetorial presente nos documentos oficiais do governo sobre a Política Nacional de SAN e afins (Santos, 2017). Analisar o efeito isolado subestima o potencial da rede de programas criada pelo governo e o debate sobre a importância de um Estado presente para a garantia do DHAA enquanto direito indivisível e indissociável dos demais direitos. 

 

Considerações Finais

 A experiência brasileira no combate à fome e à IA é reconhecida mundialmente e tem uma trajetória de combinação de investimento em políticas públicas que promovam a SAN e garantam o DHAA, com o investimento em pesquisas científicas que apresentem caminhos para orientar as decisões a serem tomadas pelos governos e pela sociedade. Neste sentido, é necessário que as pesquisas realizadas correspondam às necessidades de respostas quanto às estratégias do governo direcionadas aos determinantes da IA. Portanto, o debate acerca dos efeitos de diferentes programas sobre uma mesma família, de acordo com a situação de IA, é fundamental e urgente para aprimorar as políticas brasileiras e orientar os próximos passos na mobilização em prol da SAN.   

 

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